[Global NK 論評] 我々は何者と出会うのか：北朝鮮住民との接触規制緩和後の課題

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低くなった接触の敷居

大韓民国憲法は統一を国家の究極的目標としており、その対象は北朝鮮住民である。しかし、逆説的に、北朝鮮住民に会うためには統一部長官に事前に申告する手続きが存在する。この手続きは1990年8月1日に「南北交流協力に関する法律」施行と共に導入された「北朝鮮住民接触申告」制度であり、韓国住民が北朝鮮住民と直接・間接的に接触する場合、事前に統一部長官に申告することを規定している。「接触」には対面での会合だけでなく、電話・Eメール・オンラインメッセージなどの非対面方式も含まれ、学術・文化・経済交流だけでなく私的な出会いまで申告対象としている。[1]

2025年7月30日、統一部はこの制度の実質的な運営根拠であった「北朝鮮住民接触申告処理指針」を廃止した。この指針は、接触対象者や申請者の性格を理由に申告を拒否できる詳細項目を含んでいたが、実際には申告制を事実上の許可制として運営させ、民間の対北朝鮮接触を制限する慣行を固定化させる要因として作用した。チョン・ドンヨン統一部長官はこれを国民主権を制約する誤った方式だと判断し、「国民の自由な接触が相互理解を生み、相互理解が共存につながる」とし、今後の政府によって指針廃止と共に申告制が許可制として運営されないよう関連法改正も推進するという立場を明らかにした。[2]これは接触の自由を制度的に保障する政策転換であり、民間交流の活性化を促進できる象徴的な措置である。

今回の変化はいくつかの重要な含意を持つ。学術・宗教・文化芸術・非営利団体など、多様な領域で自律的な接触が可能になり、過去に承認手続きで滞っていた活動が申告のみで可能になり得るようになった。これにより、民間レベルでの南北交流が活発になれば、南北間の社会文化的な認識においても変化が展望できる。しかし、全ての変化が肯定的なわけではない。接触の敷居が低くなった分、合法的な接触の拡大は物的交流、機密情報の共有、政治的発言などの事案において新たな危険要因となり得る。今回の廃止は許可制的な運営を排除し、申告制本来の機能に戻るという宣言であるが、同時に「北朝鮮住民」の範囲と定義、接触の境界線に対する再検討という課題を投げかけている。

拡張された機会

「北朝鮮住民接触申告処理指針」の廃止は、南北交流・協力制度運営の重要な転換点であり、実質的な変化を予告する。法律とは別に存在していた指針は、曖昧な表現と恣意的な解釈によって学術・言論・文化交流を制限してきたが、廃止後は法律が定めた要件のみを基準に判断するようになり、解釈上の硬直性が緩和されると期待できる。

最も大きな変化は民間交流の活性化である。過去、海外学術大会、国際会議、多国間文化行事で南北の人士が非公式に顔を合わせる場合にも、指針はこれを事前承認または事後報告の対象としていた。今後は非政治的分野での接触が一層柔軟になる可能性がある。これは南北関係が硬直した時期にも非政治的交流の通路を維持するのに寄与し得る。

学術・研究活動においても肯定的な変化が予想される。北朝鮮関連の研究者たちは、一次資料確保のために海外学界や国際機関主催の行事に参加したり、朝鮮総連系人士、北朝鮮人士と直接インタビューを試みてきたが、制度的な制約にぶつかっていた。廃止後は法律の範囲内で安全かつ予測可能な手続きを踏むことができるため、学問的自由と研究環境の改善に役立つ可能性がある。

言論とNGO活動も拡大する可能性が大きい。北朝鮮人権、離散家族再会、境界地域への人道支援のように、現場性と信頼性が重要な事案において、直接の証言と記録の確保は政策設計と国際世論形成に不可欠である。指針廃止は現場取材と資料収集の制度的障壁を下げ、国際NGOとの共同プロジェクト推進にも弾みをつけることができる。

依然として生きている「明白な懸念」

接触の自由の拡大は副作用も伴う。第三国での非公式接触は情報伝達経路として悪用される可能性があり、人道支援分野ではアクセスとモニタリングが制約される構造的な脆弱性により検証の限界が生じ、これはすなわち対北朝鮮人道支援事業のリスクにつながり得る。また、民間ネットワークが非公式な権力化されたり、特定の団体が対北朝鮮情報と人脈を独占する構造が深化する可能性がある。人道主義支援事業においても、北側が公式チャンネルより非公式な民間経路を好む点を悪用し、民間団体が対北朝鮮支援事業で伝達した物品の実際の伝達可否を確認できなかったり、事業の透明性が毀損された事例が少なくなかった。このような死角地帯は不法活動の温床となり得る。

根本的な問題は、法律条項の曖昧さによって解釈の裁量範囲が拡大する可能性は依然として存在するということである。特に指針廃止後も法律上の不明確性が残っており、明確な判断基準の不在が行政機関の消極的な判断や政治的負担回避につながる懸念が大きい。現行「南北交流協力法」第9条は依然として「明白な懸念」という包括的な文言を承認取消事由として規定しているが、これは特殊な場合であっても事実上制限事項と変わらず、このような抽象性は曖昧さと恣意的な判断を正当化する根拠と名分として作用する余地を残す。

特に北朝鮮当局の「敵対的二国家論」採択以降の対外戦略の変化も注目に値する。北朝鮮は過去、在日本朝鮮人総聯合会（朝鮮総連）の国籍と身分を比較的厳格に管理していたが、最近では韓国国籍者まで取り込もうとする動きを見せている。祖国訪問団の構成に韓国国籍者を含めたり、在日同胞記念行事や文化芸術交流プログラムに韓国国籍者を招待する方式である。このような動向は、政治的態度と活動性向を基準に人的ネットワークを拡大しようとする戦略的な歩みとして解釈できる。

このような変化は、接触の判断基準に新たな変数をとなり得る。過去には北朝鮮国籍者または朝鮮籍かどうかが核心的な判断要素であったが、今や国籍に関わらず政治的立場、活動履歴、所属ネットワークが法執行の解釈と適用範囲を決定する要素として浮上している。「北朝鮮住民」の解釈は、もはや明確な境界内に留まらなくなったのである。接触申告指針が廃止された状況で、このような戦略変化は判断基準を短期間で変化させる触媒となり得るであり、南北交流の安全性と透明性を維持するためには、法律レベルでの明確な対応が必要である。

これまで指針は、詳細項目が過度に包括的だという批判を受けてきたが、廃止後も承認取消に対する判断権限は依然として行政当局にある。政治・外交状況や担当者の解釈によって、同じ事案でも異なる結論が下され得るのである。指針の存廃よりも重要なのは、法律基準の具体化である。接触自由化は南北関係の柔軟性を高める契機となり得るが、不明確な基準の上での拡大は新たな葛藤と不信を生み得る。内部の冷静な再評価と制度の再整備なしには、同じ問題が再発する可能性が高い。

実質的な制度改善のためには、法律上の拒否事由を具体化し、曖昧な表現を実証的かつ客観的な要件に代替しなければならない。接触の目的、内容、手段、相手方の実際の役割など、判断基準を明文化することで、一貫性と予測可能性を高めることができる。「南北交流協力法」第9条第7項第3号および第4号の「明白な懸念」要件は、範囲が広く曖昧であるため、行政機関の恣意的な解釈と執行、政策裁量の不必要な拡大、実務者の責任回避の根拠として活用され得る。[3]したがって、「明白な懸念」という不確実な表現は修正または削除し、新たなタイプの脅威に対応できる補完条項を共に 마련する必要がある。例えば、△南北朝鮮間の武力衝突を誘発する危険が 현존する場合、△接触対象者が司法機関によってスパイ・工作員と指摘されたり、裁判所の判決で禁止された団体の構成員である場合、などに限定できる。人道的な支援、学術研究、宗教・文化交流などは例外条項を新設し、民間の活動の自律性を保障しなければならない。

我々は何者と出会うのか

申告制の実効性を確保するためには、国民認識の向上と自発的な申告を誘導する国民広報も不可欠である。これまで制度の目的と手続きが十分に知られておらず、社会的信頼の形成が困難であっただけに、法律の一貫した適用と執行、そして明確な手続き案内が何よりも重要である。申告制が単なる行政手続きではなく、国民の安全と安保、そして民間交流の持続可能性を担保する装置であることを社会全体が共有しなければならない。

今回の「北朝鮮住民接触申告処理指針」廃止は、規制緩和であると同時に制度再整備の機会である。実質的な成果につながるためには、法律の具体化、透明な手続き、国民広報を基盤に制度を運営しなければならない。南北協力は無条件的な境界解除ではなく、相互信頼を制度化する過程でなければならない。接触の自由が短期的な成果で終わらないためには、今回の変化を新たな協力秩序と制度的な安全網を構築する出発点としなければならない。変化が安定的な成果として定着すれば、接触はもはや危険ではなく、信頼と共存の資産となるだろう。南北関係の扉が開かれた今、我々は何者と出会い、なぜ会おうとしているのかについて、社会が共に答えを見つけなければならない。■

参考文献

キム・イェスル、「チョン・ドンヨン統一部長官『対北朝鮮民間接触全面許可…制限指針廃止』」、ニュース1、2025年7月31日、「https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

法制処国家法令情報センター、「南北交流協力に関する法律」、https://www.law.go.kr

統一部南北交流協力システム、「北朝鮮住民接触案内」、https://www.tongtong.go.kr

[1] 統一部南北交流協力システム、「北朝鮮住民接触案内」、https://www.tongtong.go.kr

[2] キム・イェスル、「チョン・ドンヨン統一部長官『対北朝鮮民間接触全面許可…制限指針廃止』」、ニュース1、2025年7月31日、「https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

[3] 法制処国家法令情報センター、「南北交流協力に関する法律」、https://www.law.go.kr

■ 著者：ハ・スンヒ_東国大学北朝鮮学研究所招聘研究員。

■ 担当・編集：オ・インファン_EAI主任研究員；チョン・ジョンヒョク_国立外交院研究員

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