[Commentaire de l'EAI] Qui rencontrons-nous : les défis après l'assouplissement des réglementations sur les contacts avec les Nord-Coréens

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Le seuil de contact abaissé

La Constitution de la République de Corée fait de la réunification l'objectif ultime de l'État, et sa cible sont les Nord-Coréens. Paradoxalement, cependant, il existe une procédure pour rencontrer des Nord-Coréens, qui nécessite une notification préalable au Ministre de l'Unification. Cette procédure est le système de « notification de contact avec les Nord-Coréens », introduit avec l'entrée en vigueur de la « Loi sur les échanges et la coopération intercoréens » le 1er août 1990. Il stipule que les Sud-Coréens doivent notifier au préalable au Ministre de l'Unification s'ils entrent en contact, directement ou indirectement, avec des Nord-Coréens. Le terme « contact » comprend non seulement les rencontres en personne, mais aussi les méthodes non présentielles telles que les appels téléphoniques, les courriels et les messages en ligne. Il réglemente les échanges académiques, culturels et économiques, ainsi que les rencontres privées, comme étant soumis à notification.[1]

Le 30 juillet 2025, le Ministère de l'Unification a abrogé les « Directives sur le traitement des notifications de contact avec les Nord-Coréens », qui constituaient la base opérationnelle réelle de ce système. Ces directives contenaient des dispositions permettant de refuser les notifications pour des raisons liées à la nature du contact ou du demandeur. En pratique, elles ont transformé le système de notification en un système de permis, devenant un facteur qui a ancré la pratique de restriction des contacts civils avec la Corée du Nord. Le Ministre de l'Unification, Jeong Dong-young, a jugé cela comme une mauvaise manière de restreindre la souveraineté du peuple et a déclaré : « Le contact libre des citoyens engendre une compréhension mutuelle, et la compréhension mutuelle mène à la coexistence ». Il a également exprimé son intention de promouvoir la révision des lois pertinentes pour que le système de notification ne soit pas géré comme un système de permis, parallèlement à l'abrogation des directives, en fonction des gouvernements futurs.[2] Il s'agit d'un changement de politique qui garantit institutionnellement la liberté de contact et d'une mesure symbolique qui peut promouvoir la revitalisation des échanges civils.

Ce changement a plusieurs implications importantes. Avec la possibilité de contacts autonomes dans divers domaines tels que les organisations académiques, religieuses, culturelles et artistiques, ainsi que les organisations à but non lucratif, les activités qui étaient auparavant bloquées par des procédures d'approbation peuvent désormais être possibles avec une simple notification. Cela pourrait entraîner des changements dans les perceptions socioculturelles entre les deux Corées si les échanges intercoréens au niveau civil s'intensifient. Cependant, tous les changements ne sont pas positifs. À mesure que le seuil de contact s'abaisse, l'élargissement des contacts légaux peut devenir de nouveaux facteurs de risque dans des domaines tels que les échanges matériels, le partage d'informations sensibles et les déclarations politiques. Bien que cette abrogation soit une déclaration de volonté de revenir à la fonction originale du système de notification en excluant le fonctionnement de type permis, elle pose également le problème d'un réexamen de la portée et de la définition des « Nord-Coréens » et des limites du contact.

Opportunités élargies

L'abrogation des « Directives sur le traitement des notifications de contact avec les Nord-Coréens » est un tournant important dans la gestion du système d'échanges et de coopération intercoréens, annonçant des changements concrets. Les directives, qui existaient séparément de la loi, ont restreint les échanges académiques, médiatiques et culturels en raison de leurs termes ambigus et de leur interprétation arbitraire. Cependant, après leur abrogation, on peut s'attendre à une atténuation de la rigidité interprétative, car les décisions seront basées uniquement sur les critères définis par la loi.

Le changement le plus significatif est la revitalisation des échanges civils. Dans le passé, même lorsque des Sud-Coréens et des Nord-Coréens se croisaient de manière informelle lors de conférences académiques à l'étranger, de réunions internationales ou d'événements culturels multilatéraux, les directives les considéraient comme des sujets d'approbation préalable ou de rapport ultérieur. Désormais, les contacts dans des domaines non politiques peuvent devenir beaucoup plus flexibles. Cela peut contribuer à maintenir des canaux d'échange non politiques même en période de tensions dans les relations intercoréennes.

Des changements positifs sont également attendus dans les activités académiques et de recherche. Les chercheurs sur la Corée du Nord ont tenté d'obtenir des données primaires en participant à des événements organisés par des universités étrangères ou des organisations internationales, ou en tentant d'interviewer directement des membres de la Chongryon ou des Nord-Coréens, mais se sont heurtés à des obstacles institutionnels. Après l'abrogation, ils pourront suivre des procédures sûres et prévisibles dans le cadre de la loi, ce qui contribuera à la liberté académique et à l'amélioration de l'environnement de recherche.

Les activités médiatiques et des ONG sont également susceptibles de s'étendre. Pour des questions où l'immédiateté et la fiabilité sont importantes, telles que les droits de l'homme en Corée du Nord, les réunions de familles séparées et l'aide humanitaire dans les zones frontalières, l'obtention de témoignages directs et d'enregistrements est essentielle pour la conception des politiques et la formation de l'opinion publique internationale. L'abrogation des directives pourrait abaisser les barrières institutionnelles à la couverture médiatique sur le terrain et à la collecte de données, et donner un élan aux projets conjoints avec les ONG internationales.

La « préoccupation évidente » toujours vivante

L'élargissement de la liberté de contact s'accompagne également d'effets secondaires. Les contacts informels dans des pays tiers peuvent être utilisés à mauvais escient comme canaux de transmission d'informations. Dans le domaine de l'aide humanitaire, des limites de vérification surviennent en raison de vulnérabilités structurelles qui restreignent l'accès et la surveillance, ce qui peut entraîner des risques pour les projets d'aide humanitaire à la Corée du Nord. De plus, les réseaux civils peuvent devenir des pouvoirs informels, ou la structure dans laquelle certaines organisations monopolisent les informations et les contacts avec la Corée du Nord peut s'approfondir. Dans le domaine de l'aide humanitaire, il y a eu de nombreux cas où des organisations civiles n'ont pas pu vérifier la livraison réelle des biens envoyés dans le cadre de projets d'aide à la Corée du Nord, ou où la transparence des projets a été compromise, en exploitant le fait que la Corée du Nord préfère les canaux civils informels aux canaux officiels. Ces lacunes peuvent servir de terreau aux activités illégales.

Le problème fondamental est que l'ambiguïté des dispositions légales laisse toujours une marge de manœuvre interprétative. En particulier, même après l'abrogation des directives, l'incertitude demeure dans la loi, ce qui suscite de vives inquiétudes quant à la possibilité que l'absence de critères de jugement clairs conduise à des jugements passifs de la part des agences administratives ou à une évasion des pressions politiques. L'article 9 de la loi actuelle sur les échanges et la coopération intercoréens stipule toujours la « préoccupation évidente » comme motif d'annulation d'approbation, une formule globale. Dans des cas exceptionnels, cela n'est guère différent d'une restriction, et cette abstraction laisse une marge de manœuvre qui peut servir de base et de justification à l'interprétation arbitraire et à l'application.

En particulier, les changements dans la stratégie extérieure de la Corée du Nord après l'adoption de la « théorie des deux États hostiles » méritent également une attention particulière. La Corée du Nord gérait auparavant de manière relativement stricte la nationalité et le statut des membres de la Chongryon (Association générale des résidents coréens en Japon), mais elle montre récemment des mouvements visant à inclure des personnes de nationalité sud-coréenne. Cela se fait par l'inclusion de personnes de nationalité sud-coréenne dans les groupes de visite de la patrie ou par l'invitation de personnes de nationalité sud-coréenne à des événements commémoratifs pour les compatriotes en exil et à des programmes d'échanges culturels et artistiques. Ces tendances peuvent être interprétées comme des manœuvres stratégiques visant à élargir le réseau humain sur la base de l'attitude politique et des tendances d'activité.

Ces changements peuvent constituer une nouvelle variable dans les critères de jugement des contacts. Dans le passé, la nationalité nord-coréenne ou le statut de résident en Corée était un facteur de jugement clé, mais désormais, indépendamment de la nationalité, la position politique, l'historique d'activités et le réseau d'appartenance deviennent des facteurs déterminant la portée de l'interprétation et de l'application de la loi. L'interprétation de « Nord-Coréens » n'est plus confinée à des frontières claires. Dans la situation où les directives de notification de contact ont été abrogées, ces changements stratégiques peuvent servir de catalyseur pour modifier les critères de jugement à court terme, et une réponse claire au niveau de la loi est nécessaire pour maintenir la sécurité et la transparence des échanges intercoréens.

Bien que les directives aient été critiquées pour leurs dispositions trop globales, le pouvoir de jugement pour l'annulation de l'approbation reste entre les mains de l'administration même après leur abrogation. La même affaire peut aboutir à des conclusions différentes en fonction de la situation politique et diplomatique ou de l'interprétation du fonctionnaire. Plus important que l'existence ou la non-existence des directives est la concrétisation des critères légaux. La libéralisation des contacts peut être une occasion d'accroître la flexibilité des relations intercoréennes, mais une expansion basée sur des critères flous peut engendrer de nouveaux conflits et une nouvelle méfiance. Il est fort probable que les mêmes problèmes se reproduiront sans une réévaluation interne rigoureuse et une réorganisation du système.

Pour une amélioration substantielle du système, les motifs de refus légaux doivent être précisés afin de remplacer les formulations ambiguës par des critères empiriques et objectifs. Des critères de jugement tels que le but, le contenu, les moyens et le rôle réel du contact peuvent être codifiés pour accroître la cohérence et la prévisibilité. Les critères de « préoccupation évidente » des alinéas 3 et 4 du paragraphe 7 de l'article 9 de la loi sur les échanges et la coopération intercoréens sont larges et ambigus, et peuvent être utilisés comme base pour une interprétation et une application arbitraires par les agences administratives, une expansion inutile de la discrétion politique et une évasion de la responsabilité par les agents opérationnels.[3] Par conséquent, la formulation incertaine de « préoccupation évidente » devrait être modifiée ou supprimée, et des dispositions complémentaires capables de répondre aux nouvelles menaces devraient être élaborées. Par exemple, cela pourrait être limité aux cas suivants : △ lorsque le risque de déclencher un conflit armé entre les deux Corées est imminent, △ lorsque la personne contactée est désignée comme espion ou agent par les autorités judiciaires ou est membre d'une organisation interdite par décision de justice. Des dispositions d'exception devraient être créées pour garantir l'autonomie des activités civiles dans des domaines tels que l'aide humanitaire, la recherche académique et les échanges religieux et culturels.

Qui rencontrons-nous

Pour garantir l'efficacité du système de notification, la sensibilisation du public et la publicité nationale visant à encourager les notifications volontaires sont également essentielles. Comme il a été difficile de construire une confiance sociale en raison du manque d'information sur le but et les procédures du système, une application et une exécution cohérentes de la loi, ainsi qu'une explication claire des procédures, sont primordiales. L'ensemble de la société doit comprendre que le système de notification n'est pas simplement une procédure administrative, mais un mécanisme qui garantit la sécurité nationale, la sécurité et la durabilité des échanges civils.

L'abrogation des « Directives sur le traitement des notifications de contact avec les Nord-Coréens » est à la fois une déréglementation et une opportunité de réorganisation du système. Pour qu'elle aboutisse à des résultats concrets, le système doit être géré sur la base de la concrétisation des lois, de procédures transparentes et de la promotion auprès du public. La coopération intercoréenne ne doit pas être une levée inconditionnelle des frontières, mais un processus de systématisation de la confiance mutuelle. Pour que la liberté de contact ne se limite pas à des résultats à court terme, ce changement doit être considéré comme un point de départ pour la construction d'un nouvel ordre de coopération et d'un filet de sécurité institutionnel. Si le changement s'ancre dans des résultats stables, le contact ne sera plus un danger, mais un atout de confiance et de coexistence. Maintenant que la porte des relations intercoréennes est ouverte, la société doit trouver une réponse commune à la question de savoir qui nous rencontrons et pourquoi nous voulons les rencontrer. ■

Références

Kim Ye-seul, « Ministre de l'Unification Jeong Dong-young : « Permettre pleinement les contacts civils avec la Corée du Nord… Abrogation des directives restrictives » », News1, 31 juillet 2025, https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

Centre d'information juridique nationale, Législation, « Loi sur les échanges et la coopération intercoréens »,https://www.law.go.kr

Système d'échanges et de coopération intercoréens du Ministère de l'Unification, « Guide des contacts avec les Nord-Coréens »,https://www.tongtong.go.kr

[1] Système d'échanges et de coopération intercoréens du Ministère de l'Unification, « Guide des contacts avec les Nord-Coréens »,https://www.tongtong.go.kr

[2] Kim Ye-seul, « Ministre de l'Unification Jeong Dong-young : « Permettre pleinement les contacts civils avec la Corée du Nord… Abrogation des directives restrictives » », News1, 31 juillet 2025, https://www.news1.kr/diplomacy/unikorea/5865009

[3] Centre d'information juridique nationale, Législation, « Loi sur les échanges et la coopération intercoréens »,https://www.law.go.kr

■ Auteur : Ha Seung-hee _Professeur invité au Centre d'études nord-coréennes de l'Université Dongguk.

■ Responsable et éditeur : Oh In-hwan_Chercheur principal à l'EAI ; Jeong Jong-hyuk_국립외교원 연구원

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