从德国政治中学习总统的成功条件

自2002年启动《总统成功条件》项目以来，东亚研究所通过《总统就职成功条件》（2007年）和《2013总统成功条件》（2012年）项目，每五年一次，研究民主化后总统的理想角色、权力和责任的制度化方案。为迎接2017年总统大选，EAI于2016年5月9日邀请前国务总理金滉植先生，举办了第六轮“2018总统成功条件”圆桌会议。

从德国政治中学习

德国克服了分裂，实现了统一。尽管曾犯下严重罪行，但已赢回国际社会的信任，并在经济上引领欧盟，繁荣昌盛，堪称多方面的典范国家。使德国繁荣起来的是政治，而总理等政治领导人在政治成功中发挥了重要作用。德国政治之所以获得成功，原因如下。

权力分散

德国政治的第一个特点是权力分散而非权力集中。德国实行联邦制，由联邦政府和16个州政府组成。立法机构分为联邦议院和联邦参议院，其中联邦议院是人民的代表机构，共有598名议员。联邦参议院由69名代表组成，不考虑人口，根据各州的规模分配代表，代表各州的利益。因此，关于各州的财政或权力事项，必须获得联邦参议院的同意。德国经常出现联邦政府和州政府由不同政党执政的情况，联邦参议院在协调州与中央的利益方面发挥着重要作用。因此，利益的协调并非在特定政党层面进行，即使是中央政府和地方政府属于同一政党，也可能出现中央党和地方党之间需要对话和妥协的情况。权力并未集中于特定政党。

由于当选总统是受人尊敬的政治人物，总统的一言一行都具有重大影响。因此，与他国议会内阁制不同，德国的总理并不享有垄断性权力。联邦部长与联邦总理的关系尤其能体现这一点。根据《德国基本法》第65条，联邦总理可以为国家政策设定指导方针，但联邦部长在其具体职责范围内独立行事。因此，联邦总理绝不能随意干涉联邦部长的事务。司法机构也分散在全国各地，包括宪法法院、普通法院和特别法院。这样，权力被分割并分散开来。特别是德国的选举制度是多党制，单一政党很难获得多数席位。

因此，自1949年以来，德国一直实行联合政府。通过联合政府，政府的权力再次分散。如果不组建联合政府，即不进行对话和妥协，就无法运营国家事务，总理正是基于这种精神开展政治活动。这是一种极度克制权力行使、并将相当一部分权力移交给对方的政治。

政策的继承与发展

德国政治的第二个特点是，尽管政权更迭，但政策并非中断，而是得以继承、演变和发展。在韩国，无论是统一政策还是经济政策，都反复出现政权更迭后，前政府的政策被中断，新政府重新开始的情况。在德国，前政府的政策得以延续、演变和发展。例如，维利·勃兰特的东方政策在中右翼总理的任内得以延续和发展，施罗德社民党的政策也由基民盟的默克尔总理继续推行。此外，由于德国实行联合政府，联合政府的一个伙伴很可能继续作为执政党。德国的政策制定过程非常谨慎。由于政策是经过政党以及各种政策制定者对话和妥协而形成的，因此不易改变。

政策中断造成的国家损失巨大。首先，在国际社会中，采取与前政府不同的新立场会丧失国际关系的信任。其次，从国民的角度来看，他们支持的政党艰难制定的政策，因下次选举失败而消失，这种恶性循环会阻碍国民团结。其结果是国家力量的消耗和浪费。

稳健的政治

第三个特点是稳健的政治。德国的政治不浮躁，而是非常厚重。它不追求迎合民意或民粹主义，警惕那种为了提高支持率而采取的、不顾一切的 접근方式。在德国，总理或高级官员都不是突然凭借人气浪潮出现的。大多数总理或部长都曾有过任职经验，或是在各种经验和资历方面都经过考验的人士。一旦成为总理，德国人民会一直支持。艾森豪威尔总理任职14年，科尔总理任职16年，默克尔总理任职12年。从执行需要长期视野的国家政策的角度来看，这是非常有效的。

德国政治家通过持续的政治活动，不断地给国民带来感动和教训。一个代表性例子是维利·勃兰特。他于1970年12月7日在华沙犹太人隔离区下跪谢罪。此外，德国政治家不断在国际社会上展现反省和谢罪的姿态，并通过此向国民展示了警惕陷入错误政治的正确政治。

修宪的必要性

1987年宪法30多年未作任何修改，对此我们国民或政治家都应感到羞愧。现行宪法不符合权力分散、以对话和妥协为基础的政治体制。它不是一个能够制定长期国家愿景并推动国家发展的适宜制度。

随着信息社会的发展、环境问题、难民问题以及对生命权认识的改变，基本权利问题需要重新审视。地方自治制度、应对统一的内容、大法院和宪法法院制度、审计院的独立性等问题都需要重新审查。

特别是关于统一问题，我们可以从德国统一过程中窥见德国人的智慧。1949年，德国在制定宪法时，考虑到未来可能统一，并未将其命名为“宪法”，而是明确为“基本法”，并纳入了两项与统一相关的条款。第23条规定，曾属于德意志联邦的州，若决议希望加入德意志联邦，则立即归属德意志联邦，这指的是吸收统一。另一方面，第146条规定，若德国实现统一，将举行总选举，组成制宪议会，制定制宪宪法。由于组建制宪议会并制定制宪宪法是一个非常复杂且涉及国际的问题，因此通过该条款，东德政府恢复了五个州，并通过它们并入西德联邦的方式实现了统一。两种可能性都已打开，但如果不是通过第23条实现统一，德国的统一将是一个极其艰巨的问题。

总统的哲学与信念

对总统而言，最重要的莫过于哲学与信念。这意味着不迎合民意或动摇，而是根据统治者自身的哲学与信念，为国家未来和国家利益确定必要原则。在艾森豪威尔总理执政初期，当时的苏联斯大林总理提议统一分裂的德国，使其成为中立国。这是一个极具吸引力的提议，不仅得到了在野党社民党，甚至执政党基民盟和大部分国民的赞同。然而，艾森豪威尔总理基于德国应作为西方世界一员，在西方经济体系和西方军事同盟内才能保障其未来的信念，压制了国民的反对意见。如果艾森豪威尔迎合民意而屈服，那么德国在当今西欧的领导地位是不可能实现的。坚持哲学与信念需要勇气。追逐民粹主义或人气，短期内可能是轻松的选择，也能获得支持，但长远来看会对国民和国家造成伤害。正如我们在德国政治家身上看到的，总统需要保持非权威、不断学习和沟通的态度，并根据情况保持随时改变自己想法的灵活性和包容性。因此，总统需要有勇气分阶段地移交总统的权力和责任、人事权。一言以蔽之，作为政治家，最重要的美德是拥有不凌驾于人之上，而是分散、分享、包容的态度。■

金滉植前国务总理（现金滉植法律事务所律师）曾任高等法院法官、大法院裁判研究员、法院行政处次长、大法院法官，后任审计院院长。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

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