ドイツ政治に学ぶ大統領の成功条件

東アジア研究院は2002年に《大統領の成功条件》プロジェクトを開始して以来、《大統領職引き継ぎの成功条件》(2007年)、《2013 大統領の成功条件》(2012年)プロジェクトを通じて5年ごとに民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化方案を講じてきた。2017年の大統領選挙の年を迎え、EAIは2016年5月9日、金滉植（キム・ファンシク）元国務総理を招き、《2018 大統領の成功条件》第6回ラウンドテーブルを開催した。

ドイツ政治に学ぶ

ドイツは分断を克服し統一を成し遂げた。人類に大きな犯罪を犯したが国際社会の信頼を既に回復し、経済的にもEUを牽引し繁栄を享受するなど、多くの面で最も模範的な国家と言える。このようにドイツの繁栄を可能にしたのは政治であり、政治的成功の核心には首相をはじめとする政治指導者たちが少なくない役割を果たした。ドイツ政治が成功と評価される要因は以下の通りである。

権力の分散

ドイツ政治の第一の特徴は、権力集中ではなく権力の分散にある。ドイツは連邦政府と16の地方政府で構成される連邦制を採用している。立法府は下院と上院に分かれており、下院は国民の代表機関として定数598名である。上院は人口とは関係なく州の大きさを反映して各州代表69名で構成され、地方政府の利益を代弁する機関である。したがって、各州の財政や権限に関する事項は必ず上院の同意を得る必要がある。ドイツでは地方政府と連邦政府の与党が異なる場合が多く、上院が地方と中央の利害を調整する相当な役割を担っている。そのため、特定の政党レベルで利害が調整されるのではなく、中央政府と同じ政党であっても、中央党と地方党が対話と妥協をしなければならない場合が生じる。特定の政党に権限が集中していない。

大統領は政治的に尊敬される人物が選出されるため、大統領の一言一句が与える影響は非常に大きい。そのため、ドイツの場合、首相は他国の議院内閣制とは異なり、独占的な権限を享受できるような体制にはなっていない。特に連邦大臣と連邦首相の関係がこれをよく示している。ドイツ基本法第65条によれば、連邦首相は国家政策に関するガイドラインを示すことはできるが、具体的な連邦大臣の業務については、連邦大臣が独立して業務を遂行するように定められている。そのため、連邦首相が決して連邦大臣の業務にむやみに干渉することはできない。司法府も憲法裁判所、一般裁判所、特別裁判所が全国に分散している。このように権力を細分化し、分散させている。特にドイツの選挙制度は多党制であるため、一党が過半数を獲得することは非常に難しい。

そのため、1949年以降、これまで一度の例外もなく連立政権を組んできている。連立政権を通じて、再び政府の権力が分散されるのである。連立政権を組まなければ、すなわち対話と妥協をしなければ、国政を運営できないような体制になっており、このような精神に基づき首相は政治を行っている。権力行使を非常に抑制し、権力の相当部分を相手方に委譲する政治である。

政策の継承と発展

ドイツ政治の二つ目の特徴は、政権交代にもかかわらず政策が断絶するのではなく、継承、進化、発展するという点である。韓国の場合、統一政策であれ経済政策であれ、政権が変われば前政権の政策は中断し、新たに始める政治が繰り返されてきた。ドイツの場合、前政権の政策が継続的に進化し継承されながら発展する。代表的な例として、ヴィリー・ブラントの東方政策が中道右派の首相によって継続的に進化・発展させられ、シュレーダー社会民主党の政策がキリスト教民主同盟のメルケル首相によって引き継がれている。また、ドイツ政治は連立政権を組むため、連立のパートナーの一つは与党として残る可能性が高い。ドイツの政策決定プロセスは非常に慎重である。政党だけでなく、多様な政策決定者が対話と妥協を経て決定する政策であるため、容易に変更することはできない。

政策断絶による国家的な被害は非常に大きい。まず、国際社会において、前政権とは異なる新たな立場を取ることによって、国際関係において信頼を失う。また、国民の立場から見れば、支持した政党が苦労して作った政策が、次の選挙で敗北して消滅してしまうという悪循環は、国民統合を阻害しかねない。国力が消費され、浪費される結果を招く。

重厚な政治

三つ目の特徴は重厚な政治である。ドイツの政治は軽薄ではなく、非常に厚みがあり重みのある政治だ。人気迎合主義やポピュリズムを目指さない。一時的な支持率に固執し、どうすれば支持率を上げられるかというようなアプローチを警戒する。ドイツの場合、首相や高官は、ある日突然人気に乗って現れるような人物ではない。ほとんどが連邦首相や大臣の経験があるか、多様な経験と経歴を持つ検証された人物が首相になる。

ドイツでは、一旦首相になると、国民は最後まで支持する。アイゼンハワー首相は14年、コール首相は16年、メルケル首相は12年間首相職を務めている。長期的なビジョンを扱う国家政策を遂行するという側面で非常に効果的である。

ドイツの政治家は、絶えず国民に感動と教訓を与える政治を行う。代表的な例がヴィリー・ブラントである。彼は1970年12月7日、ワルシャワのゲットーでひざまずいて謝罪した人物だ。その他にも、ドイツの政治家は絶えず国際社会に反省と謝罪の姿を見せ、それによって国民が誤った政治に巻き込まれないように警戒する正しい政治を示した。

憲法改正の必要性

1987年の憲法が30年以上一字も改正されていないことに対し、我々国民または政治家は恥じるべきである。現在の憲法は、権力の分散と対話と妥協を基盤とする政治体制に適合しない。長期的な国家ビジョンを持って国家を発展させていくのに適した制度とは言えない。

これまで情報化社会への変化、環境問題、難民問題、生命権に対する認識の変化があったため、基本権の問題を再考する必要がある。地方自治制度、統一への備え、最高裁判所と憲法裁判所の制度、監査院の独立性など、多様な問題についての再検討が必要である。

特に統一問題に関して、ドイツの統一過程でドイツ人の知恵を垣間見ることができる。1949年、ドイツは憲法を作成する際、一時的な統一憲法を再び作るという考えで、憲法という名称を付けず基本法と明記し、統一に関連する条項を二つ含めた。第23条は、ドイツ連邦に属していた州がドイツ連邦に編入されることを希望する決議をすれば、直ちにドイツ連邦に帰属するという吸収統一を意味する。一方、第146条は、ドイツ統一がなされれば総選挙を行い、制憲議会を構成し、制憲憲法を制定することを含む。制憲議会を作って制憲憲法を作ることは非常に複雑で国際的な問題であるため、この条項によって東ドイツ政府が5つの州を復活させ、それが西ドイツ連邦に編入される方法で統一した。二つの可能性を両方開いておいたが、もし第23条による統一をしなかった場合、ドイツ統一は非常に困難な問題であっただろう。

大統領の哲学と信念

大統領にとって最も重要なのは哲学と信念である。これは人気に迎合したり揺らいだりすることなく、統治者なりの哲学と信念を持ち、国家の将来と国益のために必要なことは何かという原則を定めることである。アイゼンハワー首相の執権初期、当時ソ連のスターリン首相が分断されたドイツを統一させて中立国にしようと提案した。これは非常に魅力的な提案であり、野党である社会民主党はもちろん、与党であるキリスト教民主同盟や国民も相当部分賛同する提案だった。しかし、アイゼンハワー首相は、ドイツが西側世界の一員として西側経済体制と西側軍事同盟の中にいることこそが将来を保障するという信念を持ち、国民の不満を鎮めた。もしアイゼンハワーが人気に迎合して流されていれば、西ヨーロッパにおける現在のドイツのリーダーシップは不可能だっただろう。哲学と信念を守るためには勇気が必要だ。ポピュリズムや人気を追うと、当面は容易な選択であり支持も得られるかもしれないが、長期的には国民と国家は傷ついていく。ドイツの政治家から見たように、大統領は権威主義から脱し、絶えず学習しコミュニケーションする姿勢を維持しなければならず、自身の考えを場合によってはいくらでも変えられる柔軟性と包容力を持たなければならない。それゆえ、大統領の権限と責任、人事権を果敢に段階的に委譲できる姿勢を持たなければならない。一言で言えば、君臨するのではなく、分散し、分け合い、包容するというような姿勢を持つことが、政治家として最も重要な徳目である。■

金滉植元国務総理（現 金滉植法律事務所弁護士）は、高等裁判所判事、最高裁判所裁判研究員、法院行政処次長、最高裁判官を経て監査院長を歴任した。

司会

イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

討論

カン・ウォンテク ソウル大学教授

キム・ソクホ ソウル大学教授

キム・ジェイル 檀国大学教授

キム・テヨン 京畿大学教授

ナ・テジュン 延世大学教授

パク・ウォノ ソウル大学教授

パク・ヒョンジュン EAIガバナンスセンター所長、成均館大学教授

イ・ネヨン EAI世論分析センター所長、高麗大学教授

ハン・ギュソプ ソウル大学教授

ハン・スンジュン ソウル女子大学教授

ハン・ジョンフン ソウル大学教授

ペ・ジンソク EAI首席研究員

キム・ボミ EAI 선임研究員