沟通与共情的青瓦台，合作的国会

自2002年启动《总统成功条件》项目以来，东亚研究所通过《总统就职 인수成功条件》（2007年）和《2013总统成功条件》（2012年）项目，每五年一次，研究民主化后总统的理想角色、权限和责任的制度化方案。值2017年大选之际，EAI于2016年4月20日邀请朴宰完成均馆大学国政专门大学院院长（前企划财政部部长）主持了《2018总统成功条件》第五轮圆桌会议。

确保国政运营的一贯性和连续性

1987年体制的核心是五年单一任期总统制。过去30年里，我们经历了六位总统，其中有两次是和平的政权交替。问题在于，五年单一任期总统制在政策的一贯性和连续性方面存在显著局限。它将总统及其助手们的视野限制在五年内。也就是说，从国家利益角度来看，长期必需的政策相对被忽视，而总统及其助手们的注意力则集中在任期内能够取得可见成果的政策上。有必要恢复青瓦台内负责中长期战略的国政企划首席秘书和未来企划委员会。

根本上，需要通过修宪讨论来寻求五年单一任期总统制的替代方案。在英国、加拿大、德国等议会内阁制国家，获得国民信任的政权可以持续近十年。在总统制下，与单一任期制相比，连任制更有利于确保国政运营的一贯性和连续性。五年单一任期总统制的弊端在官僚体系中尤为突出。因为总统很难基于长期愿景制定战略并激励官僚体系。官僚们倾向于规避风险，采取不犯大错、不招致舆论谴责的保守做法，而不是寻求长期根本性的解决方案。总统剩余任期越短，官僚们对政权的忠诚度就越低。“看眼色”的行为增多，有时甚至不惜“站队”。

即使在同一届政府内部，政策的连续性也存在问题。这是因为，除了五年单一任期总统制这一宪法限制外，总理、部长、公共机构负责人等政务官员的任期也很短。如果维持五年单一任期制，原则上他们的任期应与总统保持一致。至少应为两年半，为了政策的连续性，即使政权更迭，有能力的政务官员也应不受任期限制地继续任职。否则，很难要求官僚们具备专业性和长期视角的责任感。

在国政运营的一贯性和连续性方面，与前任政权过度区分也构成了一个大问题。政权更迭后，前任政权的核心政策很容易被否定。包括朴槿惠政府在内的民主化以来的所有政权都未能抵挡住与前任区分开来的诱惑。几乎没有哪项政策会严重损害大韩民国的宪法价值。即使是国际社会充分尊重的模范政策，也仅仅因为是前任政权的核心政策就被忽视，甚至被否定。缺乏调整、修正和升华问题的努力。

建立与国会的理想合作关系

成功总统的核心条件之一是与国会建立理想的合作关系。青瓦台应将国会视为伙伴，并加倍努力加强合作。第一，总统应努力摆脱作为特定政党或派系的实际领导者的形象。任命执政党国会议员为总统特别顾问无法塑造这种形象。第二，应加强青瓦台的政务部门。朴槿惠政府的政务部门被认为作用不足，为了适应大选后强调合作的政治环境变化，需要扩充政务部门，使其能够分别管理执政党、在野党以及掌握关键少数的第二在野党。这是一项非常困难且耗时的工作，但敞开心扉（虚心）倾听（善听）的“阳关道”（high road）反而是一条捷径。将国会不作为称为“植物国会”并指责其阻碍国政的做法是“歧途”。第三，应通过多种途径与执政党进行“党政协商”。除了总理与党代表会晤的高层党政会议、部长与政策委议长会晤的实务党政会议等现有协商机制外，还需要设立青瓦台政务部门与院内代表团、青瓦台政策部门与政策委议长团之间的党政协商会议。如果可能，还应与在野党建立实务层面的“政策协商会议”，充分解释政府政策并请求合作。

国会的 선진화 和财政健全性保障

与总统的努力无关，作为国政的核心伙伴和合作者，国会也存在需要解决的课题。首先，国会应消除外界对其因党派斗争阻碍总统或试图进行财政扩张的误解。为此，国会应通过扩大不可逆承诺机制（irreversible commitment device）来展示变革的决心。首先，应提高议政系统的制度化水平，使国会活动具有可预测性。可以考虑将周一的公听会或听证会、周二的委员会、周三的常任委员会、周四的法制司法委员会和特别委员会、周五的全体会议等按星期划分议程常态化，并考虑按常任委员会通过的顺序决定全体会议议案。其次，应建立自我制约财政过度扩张的机制。当出现新的强制性支出时，应同时考虑资金来源，遵循收支平衡（PAYGO）原则，以提高财政健全性。国会的预算审查也应像政府预算编制一样，采用总额分配-自主编制（top-down）的方式。在预算决算特别委员会审议宏观预算并确定审议指南后，各常任委员会应在此基础上审议部门微观预算，以减少“纸条预算”的弊端。

最重要的是，以国会为代表的政界应制定改革措施，确保大选或总选等政治日程不会成为国家财政的负担。选前政治家和政党容易陷入提供福利性支出的诱惑，提出不负责任的承诺，而不是承诺增税。结果是财政健全性恶化。为防止这种恶性循环，应引入承诺注册制。至少在大选或总选前三个月，各政党应向选管委注册包含核心承诺、履行承诺所需费用和资金筹措对策的财政预测，选管委在核实承诺所需预算后，于选前一个月公布，以帮助选民理解。承诺注册制是根除选后为履行不合理承诺而给经济带来负担的陋习，提高政治家和政党的责任感，恢复政界信任的划时代举措。总统和行政部门推进的核心政策需要国会的立法和预算合作。这些核心政策和所需预算，在总统和行政部门发布前应与朝野进行事先协商。经过此过程后执行的核心法律和预算，应确立朝野政三方共同签署、总统公布的惯例。通过这一过程，可以消除国会“阻碍”总统的误解，并使相关政策获得支持。

沟通与共情的转型式领导力

成功总统的条件，不能不提总统个人的品德和领导力。首先，时代背景已经改变，周边环境也更加严峻。经济停滞在发达国家门槛的“最后关头”。长期陷入衰退的全球经济对对外依存度高的韩国经济是致命的。低生育率、老龄化等人口结构变化对韩国经济构成不利因素。群体间的矛盾加剧，与发展时代不同，解决的余地也减少了。因为不让任何人蒙受损失，至少让一个人受益的所谓“帕累托改进”（pareto improvement）的余地已经耗尽。不成熟的代议制政治正在加剧矛盾。面对如此堆积如山的课题，除了制度性改善外，总统的领导力是激发创新的首要条件。与魅力型（charismatic）领导力相比，更需要转型式（transformational）领导力。这种领导力的必要条件是洞察力和说服力。比起政治工程学的思考，更需要政策营销能力。辅佐系统也应由擅长政策营销的参谋组成，而非仅有政治工程学才能的参谋。这个时代要求的另一种领导风格是民主型领导力，而非权威型或放任型领导力。这种领导力的必要条件是沟通和共情能力。只有敞开心扉（虚心）、倾听（善听）、能够自我反省（自省）的领导者，才能激活能够解决多层矛盾的公共讨论空间。以双向沟通为基础的民主型领导力，是将权力下放，责任由领导者自己承担。转型式、民主型总统的领导力，也是为提高前述韩国政治的制度化水平所必需的品德。 ■

朴宰完成均馆大学国政专门大学院院长（韩半岛 선진화 财团理事长）曾任总统秘书室秘书官、第17届国会议员、青瓦台政务首席秘书官•国政企划首席秘书官、雇佣劳动部部长，后任企划财政部部长。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

讨论

姜元泽 首尔大学教授

金锡浩 首尔大学教授

金在日 檀国大学教授

金泰英 庆熙大学教授

罗泰俊 延世大学教授

朴元浩 首尔大学教授

朴亨俊 EAI治理中心所长，成均馆大学教授

李乃永 EAI舆论分析中心所长，高丽大学教授

韩圭燮 首尔大学教授

韩胜准 淑明女子大学教授

韩正勋 首尔大学教授

裴镇石 EAI首席研究员

金宝美 EAI 선임研究员