Администрация президента, открытая для диалога и сочувствия, и сотрудничающий парламент

Институт востоковедения (EAI) с 2002 года реализует проект «Условия успеха президента», в рамках которого были подготовлены проекты «Условия успеха при вступлении в должность президента» (2007) и «Условия успеха президента в 2013 году» (2012). Эти проекты направлены на разработку институциональных мер, касающихся желаемой роли, полномочий и ответственности президента в условиях демократии каждые пять лет. В связи с президентскими выборами 2017 года EAI 20 апреля 2016 года пригласил Пак Чжэ Вана, директора Высшей школы государственного управления при Университете Сонгюнгван (бывшего министра экономики и финансов), для проведения пятого раунда круглого стола «Условия успеха президента в 2018 году».

Обеспечение последовательности и преемственности государственного управления

Ключевым элементом системы 1987 года является однократное пятилетнее президентство. За последние 30 лет у нас было шесть президентов, два из которых сменились в результате горизонтальной передачи власти. Проблема заключается в том, что пятилетнее президентство имеет существенные ограничения с точки зрения последовательности и преемственности политики. Оно ограничивает кругозор президента и его помощников пятью годами. Другими словами, политика, которая абсолютно необходима в долгосрочной перспективе с точки зрения национальных интересов, рассматривается как второстепенная, а внимание президента и его помощников концентрируется на политике, которая может принести ощутимые результаты в течение срока полномочий. Необходимо возродить должность начальника отдела по планированию государственной политики, ответственного за среднесрочные и долгосрочные стратегии, а также комитет по перспективному планированию при администрации президента.

В корне проблемы лежит необходимость обсуждения конституционной реформы для поиска альтернативы однократному пятилетнему президентству. В парламентских системах, таких как Великобритания, Канада и Германия, правительства, пользующиеся доверием народа, могут находиться у власти около 10 лет. В президентской системе повторное избрание на пост президента более выгодно для обеспечения последовательности и преемственности государственного управления, чем однократное избрание. Недостатки однократного пятилетнего президентства особенно заметны в бюрократическом аппарате. Президенту трудно мотивировать бюрократию, разрабатывая стратегии на основе долгосрочного видения. Бюрократы, скорее всего, будут избегать рисков, чтобы избежать критики общественности, вместо того чтобы искать долгосрочные и фундаментальные решения. Чем меньше остается срок полномочий президента, тем слабее лояльность бюрократии к администрации. Увеличивается «осмотрительность», а иногда и «приспособленчество».

Проблема преемственности политики существует даже в рамках одной администрации. Помимо конституционных ограничений однократного пятилетнего президентства, срок полномочий политических должностных лиц, таких как премьер-министры, министры и руководители государственных учреждений, короток. Если сохраняется однократное пятилетнее президентство, то в принципе их срок полномочий должен совпадать со сроком полномочий президента. Он должен составлять не менее двух с половиной лет, и для обеспечения преемственности политики, даже при смене администрации, компетентные политические должностные лица должны продолжать работать независимо от срока их полномочий. В противном случае трудно требовать от бюрократии профессионализма и ответственности в долгосрочной перспективе.

Серьезной проблемой в контексте последовательности и преемственности государственного управления является также политическая культура чрезмерного стремления к отличию от предыдущего правительства. При смене администрации ключевые политики предыдущего правительства легко отвергаются. Все правительства после демократизации, включая правительство Пак Кын Хе, не смогли устоять перед искушением отличиться от своих предшественников. Практически не было политики, которая настолько серьезно подрывала бы конституционные ценности Республики Корея. Даже образцовые политики, пользующиеся достаточным уважением в международном сообществе, отвергались только потому, что они были ключевыми политиками предыдущего правительства. Недостаточно усилий для корректировки, модификации и развития проблем.

Установление надлежащих отношений сотрудничества с Национальным собранием

Одним из ключевых условий успеха президента является установление надлежащих отношений сотрудничества с Национальным собранием. Администрация президента должна удвоить усилия по признанию Национального собрания партнером и укреплению сотрудничества. Во-первых, президент должен продемонстрировать стремление отказаться от роли фактического лидера конкретной партии или фракции. Невозможно создать такой имидж, назначая действующих членов партии президента специальными советниками. Во-вторых, необходимо укрепить политическую линию администрации президента. Существует много оценок о недостаточной роли политической линии администрации Пак Кын Хе, но для адаптации к меняющейся политической среде, где после всеобщих выборов подчеркивается сотрудничество, необходимо расширить политическую линию, которая отдельно управляет правящей партией, оппозицией и второй оппозиционной партией, обладающей правом решающего голоса. Это очень трудная и трудоемкая задача, но «высокий путь» открытого сердца (虛心) и внимательного слушания (善聽) на самом деле является самым коротким путем. Обвинять других в том, что государственное управление находится в хаосе из-за «растительного Национального собрания», — это «низкий путь». В-третьих, необходимо наладить «консультации между партией и правительством» по различным каналам с правящей партией. Помимо существующих консультативных органов, таких как высокопоставленные консультации между премьер-министром и председателем партии, а также рабочие консультации между министрами и председателями комитетов по политике, необходимо создать консультативные органы между политической линией администрации президента и группой парламентских лидеров, а также между политической линией администрации президента и группой председателей комитетов по политике. По возможности, необходимо также создать «консультативный комитет по политике» с оппозицией на рабочем уровне для полного разъяснения государственной политики и запроса сотрудничества.

Развитие Национального собрания и обеспечение фискальной устойчивости

Независимо от усилий президента, существуют задачи, которые должны быть решены в Национальном собрании в качестве ключевого партнера и сотрудника в государственном управлении. Во-первых, Национальное собрание должно развеять общественное мнение о том, что оно препятствует президенту из-за политических распрей или пытается осуществить расточительное фискальное расширение. Для этого Национальное собрание должно продемонстрировать свою волю к изменениям, расширив необратимые механизмы обязательств. В первую очередь, необходимо повысить уровень институционализации парламентской системы, чтобы деятельность Национального собрания была предсказуемой. Можно рассмотреть возможность регулярного проведения заседаний по дням недели, например, общественные слушания или слушания (понедельник), подкомитеты (вторник), постоянные комитеты (среда), комитеты по законодательству и специальные комитеты (четверг), пленарные заседания (пятница), а также принятие решений по вопросам, вынесенным на пленарное заседание, в порядке их прохождения через постоянные комитеты.

Во-вторых, необходимо создать механизм самоограничения расточительного фискального расширения. При возникновении новых обязательных расходов необходимо одновременно рассмотреть меры по обеспечению необходимых средств и следовать принципу PAYGO (Pay-As-You-Go) для повышения фискальной устойчивости. При рассмотрении бюджета Национальным собранием также следует применять метод распределения по общей сумме и самостоятельного составления (top-down), как и при составлении государственного бюджета. Если Комитет по бюджету и распределению средств утвердит руководящие принципы рассмотрения макробюджета, то постоянные комитеты должны рассматривать микробюджеты по ведомствам в соответствии с ними, что может уменьшить недостатки «карманных бюджетов».

Прежде всего, политический истеблишмент, представленный Национальным собранием, должен разработать меры по обновлению, чтобы избирательные циклы, такие как президентские и парламентские выборы, не ложились бременем на государственные финансы. Политики и партии, готовящиеся к выборам, склонны предлагать безответственные обещания, поддаваясь искушению популистских расходов, а не обещаний повышения налогов. В результате фискальная устойчивость ухудшается. Чтобы предотвратить этот порочный круг, необходимо ввести систему регистрации предвыборных обещаний. По крайней мере, за три месяца до президентских или парламентских выборов каждая партия должна зарегистрировать в Избирательной комиссии фискальную оценку, содержащую ключевые обещания, стоимость их выполнения и меры по обеспечению финансирования, а Избирательная комиссия должна проверить стоимость обещаний и опубликовать ее за один месяц до выборов, чтобы помочь избирателям понять. Система регистрации предвыборных обещаний является новаторской попыткой искоренить привычку обременительного для экономики выполнения необоснованных обещаний после выборов, повысить ответственность политиков и партий и восстановить доверие к политическому истеблишменту.

Ключевые политики, проводимые президентом и исполнительной властью, требуют законодательной и бюджетной поддержки Национального собрания. Эти ключевые политики и необходимые для них бюджеты должны быть предварительно согласованы с правящей и оппозиционной партиями до их объявления президентом и исполнительной властью. Практика подписания ключевых законов и бюджетов, реализуемых в результате этого процесса, всеми сторонами — правящей партией, оппозицией и правительством — и их обнародования президентом должна быть укоренена. Этот процесс может развеять недоразумение о том, что Национальное собрание «препятствует» президенту, и придать силу соответствующей политике.

Трансформационное лидерство, основанное на общении и сочувствии

Говоря об условиях успеха президента, нельзя не упомянуть личные качества и лидерство президента. Прежде всего, изменилась эпоха, а окружающая среда стала более суровой. Экономика стагнирует на «перепутье» перед входом в число развитых стран. Мировая экономика, находящаяся в состоянии затяжной рецессии, смертельно опасна для корейской экономики, сильно зависящей от внешнего мира. Изменения в демографической структуре, такие как низкая рождаемость и старение населения, негативно сказываются на корейской экономике. Конфликты между группами углубляются, и, в отличие от эпохи развития, возможности для их разрешения сократились. Это связано с тем, что исчерпаны возможности для так называемого «парето-улучшения», когда никто не проигрывает, а по крайней мере один человек выигрывает. Незрелая представительная демократия усугубляет конфликты. Для решения такого множества задач, помимо институциональных реформ, в первую очередь требуется лидерство президента, способное стимулировать инновации. В данной ситуации требуется трансформационное лидерство, а не харизматическое. Обязательными условиями этого лидерства являются проницательность и убедительность. Требуются навыки политического маркетинга, а не политико-инженерное мышление. Система поддержки также должна состоять из советников, преуспевающих в политическом маркетинге, а не из талантливых в политической инженерии. Еще одним стилем лидерства, требуемым в эту эпоху, является демократическое лидерство, а не авторитарное или попустительское. Обязательными условиями этого лидерства являются коммуникация и сочувствие. Только лидер, обладающий открытым сердцем (虛心), внимательно слушающий (善聽) и способный к самоанализу (自省), может активизировать общественное пространство для разрешения многоуровневых конфликтов. Демократическое лидерство, основанное на двусторонней коммуникации, делегирует полномочия и возлагает ответственность на самого лидера. Трансформационное и демократическое лидерство президента являются необходимыми качествами для повышения уровня институционализации корейской политики, упомянутого ранее. ■

Пак Чжэ ВанДиректор Высшей школы государственного управления при Университете Сонгюнгван (председатель Фонда развития Корейского полуострова) ранее занимал должности секретаря администрации президента, члена Национального собрания 17-го созыва, начальника отдела по связям с общественностью и начальника отдела по планированию государственной политики администрации президента, министра труда и занятости, а затем министра экономики и финансов.

Модератор

Ли Сук Чжон, директор EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Дискуссия

Профессор Кан Вон Тэк, Сеульский национальный университет

Профессор Ким Сок Хо, Сеульский национальный университет

Профессор Ким Джэ Иль, Университет Данкук

Профессор Ким Тхэ Ён, Университет Кёнхи

Профессор На Тхэ Чжун, Университет Ёнсэ

Профессор Пак Вон Хо, Сеульский национальный университет

Пак Хён Чжун, директор Центра управления EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Ли Нэ Ён, директор Центра анализа общественного мнения EAI, профессор Университета Корё

Профессор Кан Гю Соп, Сеульский национальный университет

Профессор Хан Сын Чжун, Университет Сувон

Профессор Хан Чжон Хун, Сеульский национальный университет

Бэ Чжин Сок, старший научный сотрудник EAI

Ким Бо Ми, младший научный сотрудник EAI