コミュニケーションと共感を呼ぶ大統領、協力する国会

東アジア研究院は2002年に「大統領の成功条件」プロジェクトを開始して以来、「大統領職の引き継ぎの成功条件」（2007年）、「2013大統領の成功条件」（2012年）プロジェクトを通じて、5年ごとに民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化の方策を講じてきた。2017年の大統領選挙の年にあたり、EAIは2016年4月20日、パク・ジェワン成均館大学国政専門大学院院長（元企画財政部長官）を招き、「2018大統領の成功条件」第5回ラウンドテーブルを開催した。

国政運営の一貫性と連続性の確保

1987年体制の核心は5年単任制大統領制である。過去30年間、我々は6人の大統領を経験し、そのうち水平的な政権交代が2回あった。問題は、政策の一貫性、連続性の面で5年単任制大統領制が相当な限界を見せているという点である。大統領と補佐陣の視野を5年で制限してしまう。すなわち、国益の観点から長期的かつ必要不可欠な政策が相対的に軽視され、任期内に目に見える成果を上げられる政策に大統領と補佐陣の関心が偏る。大統領府内に中長期戦略を専担する国政企画首席と未来企画委員会の復活が必要である。

根本的には、5年単任制大統領制の代替案を模索するための憲法改正議論が必要である。英国、カナダ、ドイツなどの議院内閣制国家の場合、国民の信を得た政権は10年近く続く。大統領制であれば、単任制よりも重任制の方が国政運営の一貫性と連続性の確保には有利である。5年単任制大統領制の弊害は官僚社会で顕著である。大統領が長期的なビジョンに基づいて戦略を作り、官僚社会を鼓舞することが難しいためである。官僚は長期的な根本的解決策を模索するよりも、大きな問題なく世論の非難を受けない程度に身を慎む可能性が高い。単任制大統領の残余任期が短くなるほど、官僚の政権に対する忠誠心は弱まる。「顔色をうかがう」ことが増え、時には「派閥に付く」こともためらわない。

同じ政府内でも政策の連続性は問題となる。5年単任制大統領制という憲法上の限界とは別に、首相、長官、公共機関長などの政務職公務員の任期が短いためである。5年単任制が維持されるのであれば、原則として彼らの任期は大統領と共にすることが正しい。最低でも2年半は必要であり、政策の連続性のためには政権が変わっても能力のある政務職公務員には任期に関係なく仕事を続けさせるべきである。そうでなければ、官僚に専門性と長期的な観点からの責任感を要求することは難しい。

国政運営の一貫性および連続性に関連し、前政権と過度に差別化しようとする政治文化も大きな問題である。政権が変わると、前政権の核心政策は容易に否定される。朴槿恵（パク・クネ）政府を含め、民主化以降の全ての政権が前任者との差別化という誘惑に打ち勝てなかった。大韓民国の憲法価値を毀損するほど致命的な政策はほとんどなかった。国際社会で十分に尊重されている模範的な政策でさえ、前政権の核心政策であるという理由だけで尊重されず、むしろ否定された。問題を調整し、修正して発展させ、昇華させようとする努力が不足していた。

国会との望ましい協力関係の確立

成功する大統領の核心条件の一つは、国会との望ましい協力関係を確立することである。大統領府は国会を同伴者として認め、協力を強化するための努力を倍加しなければならない。第一に、大統領は特定の政党や派閥の実質的なトップから脱却しようとする努力を見せなければならない。与党国会議員を大統領特補に任命することで、そのようなイメージを構築することはできない。第二に、大統領府の政務ラインを強化しなければならない。朴槿恵（パク・クネ）政府では政務ラインの役割が不足しているという評価が多いが、総選挙後の協治が強調される政治環境の変化に適応するためには、かつてのように与野党、そしてキャスティングボートを握る第2野党までを別途管理する政務ラインを拡充する必要がある。非常に困難で多くの時間を要する作業であるが、心を開いて（虚心）耳を傾ける（善聴）「高い道」（high road）こそが近道である。「植物国会」が足を引っ張って国政が混乱していると他人のせいにすることは、「低い道」である。第三に、与党とは多様な経路の「党政協議」を稼働させなければならない。首相と党代表が会う高級党政会議、長官と政策委員会議長が会う実務党政会議など、既存の党政協議体以外にも、大統領府政務ラインと院内代表団、大統領府政策ラインと政策委員会議長団の間での党政協議会を新設する必要がある。可能であれば野党とも実務レベルでの「政策協議会」を新設し、政府政策を十分に説明し協力を要請すべきである。

国会の先進化と財政健全性の確保

大統領の努力とは別に、国政の核心的同伴者および協力者として国会で解決すべき課題がある。まず、国会は政争で大統領の足を引っ張ったり、放漫な財政拡張を試みたりするという世間の誤解を払拭しなければならない。そのためには、国会自らが不可逆的な確約メカニズム（irreversible commitment device）を拡大し、変化の意志を示さなければならない。優先的に、議政システムの制度化レベルを高め、国会活動が予測可能になるように運営しなければならない。公聴会や聴聞会（月）、小委員会（火）、常任委員会（水）、法制司法委員会と特別委員会（木）、本会議（金）など、曜日別の議事日程を定例化し、本会議の議案も常任委員会通過順に決定する案を考慮できる。第二に、放漫な財政拡張に自らブレーキをかける装置を 마련しなければならない。新たな義務支出が生じた場合、その所要財源の 마련策を共に考慮し、財政健全性を高められるようにペイ・ゴー（PAYGO）原則に従わなければならない。国会の予算審議も政府予算編成と同様に、総額配分・自主編成（top-down）方式を導入しなければならない。予算決算特別委員会がマクロ予算を審議して審議指針を確定すれば、常任委員会はこれに準じて部処別のミクロ予算を審議することで、裏口予算の弊害も減らすことができる。

何よりも、国会に代表される政界は、大統領選挙や総選挙のような政治日程が国家財政の負担にならないように刷新策を 마련しなければならない。選挙を控えた政治家や政党は、税金引き上げの約束よりも、ばらまき支出の誘惑に陥り、無責任な公約を提示しやすい。その結果、財政健全性は悪化する。このような悪循環を防ぐために、公約登録制を導入しなければならない。少なくとも大統領選挙や総選挙の3ヶ月前に、各政党は核心公約と公約履行に必要な費用および財源 마련策を盛り込んだ財政推計を中央選挙管理委員会に登録し、中央選挙管理委員会は公約の所要予算を検証し、選挙1ヶ月前に公表して有権者の理解を助けなければならない。公約登録制は、選挙後に無理な公約を履行するために経済に負担をかける悪習を根絶し、政治家や政党の責任性を高めて政界の信頼を回復できる画期的な試みと言える。大統領と行政府が推進する核心政策は、国会の立法および予算協力を必要とする。このような核心政策とそれに必要な予算は、大統領と行政府が発表する前に与野党と事前に協議を経なければならない。この過程を経て実行される核心法律と予算は、与野党政が共に集まって署名し、大統領が公布する慣行を定着させなければならない。この過程を通じて、国会が大統領の足を引っ張るという誤解も払拭できるし、当該政策は力を得ることになる。

コミュニケーションと共感を呼ぶ変革型リーダーシップ

成功する大統領の条件として、大統領個人の徳目とリーダーシップを挙げないわけにはいかない。まず、時代状況が変化し、周辺環境はさらに厳しくなった。経済は先進国の入り口の「峠」で停滞している。長期停滞に陥った世界経済は、対外依存度が高い韓国経済に致命的である。少子高齢化のような人口構造の変化は、韓国経済に悪材料として作用している。集団間の対立は深化し、開発時代とは異なり、解決の余地も減った。誰も損をせず、少なくとも一人には利益がある、いわゆる「パレート改善」（pareto improvement）の余地が消尽したためである。成熟していない代議政治は対立を増幅させている。このように山積した課題を解決するためには、制度的改善とは別に、革新を触発できる大統領のリーダーシップが最優先で求められる。カリスマ型（charismatic）リーダーシップよりも変革型（transformational）リーダーシップが要求される状況である。このリーダーシップの必須条件は、洞察力と説得力である。政治工学的な思考よりも、政策マーケティング能力がより必要である。補佐システムも、政治工学に長けた参謀よりも、政策マーケティング能力に優れた参謀で構成されなければならない。この時代が要求するもう一つのリーダーシップスタイルは、権威型あるいは放任型リーダーシップよりも民主型リーダーシップである。このリーダーシップの必須条件は、コミュニケーションと共感能力である。心を開き（虚心）、耳を傾け（善聴）、自ら省みる（自省）リーダーだけが、重層的な対立を解決できる公論の場を活性化できる。双方向コミュニケーションに基づいた民主型リーダーシップは、権限を委任し、責任はリーダー自身が負う。変革型、民主型のリーダーシップは、先に述べた韓国政治の制度化レベルを高めるためにも、必ず必要な徳目である。■

パク・ジェワン成均館大学国政専門大学院院長（韓半島先進化財団理事長）は、大統領秘書室書記官、第17代国会議員、大統領秘書室政務首席秘書官・国政企画首席秘書官、雇用労働部長官を経て企画財政部長官を歴任した。

司会

イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

討論

カン・ウォンテク ソウル大学教授

キム・ソクホ ソウル大学教授

キム・ジェイル 檀国大学教授

キム・テヨン 慶熙大学教授

ナ・テジュン 延世大学教授

パク・ウォノ ソウル大学教授

パク・ヒョンジュン EAIガバナンスセンター所長、成均館大学教授

イ・ネヨン EAI世論分析センター所長、高麗大学教授

ハン・ギュソプ ソウル大学教授

ハン・スンジュン ソウル女子大学教授

ハン・ジョンフン ソウル大学教授

ペ・ジンソク EAI首席研究員

キム・ボミ EAI 선임研究員