La Maison-Bleue et le Parlement en communication et en coopération

Depuis le lancement du projet « Conditions de succès d'un président » en 2002, l'Institut d'études de l'Asie de l'Est (EAI) a étudié, à travers les projets « Conditions de succès de la transition présidentielle » (2007) et « Conditions de succès d'un président en 2013 » (2012), des propositions d'institutionnalisation concernant le rôle, les pouvoirs et les responsabilités souhaitables d'un président dans une démocratie, tous les cinq ans. À l'occasion de l'élection présidentielle de 2017, l'EAI a invité le 20 avril 2016 Park Jae-wan, directeur de l'École supérieure d'études de la gouvernance de l'Université Sungkyunkwan (ancien ministre de la Planification et des Finances), pour tenir la cinquième table ronde sur les « Conditions de succès d'un président en 2018 ».

Assurer la cohérence et la continuité de la gouvernance

Le cœur du système de 1987 est le mandat présidentiel unique de cinq ans. Au cours des 30 dernières années, nous avons connu six présidents, dont deux alternances horizontales du pouvoir. Le problème est que le mandat présidentiel unique de cinq ans présente des limites considérables en termes de cohérence et de continuité des politiques. Il limite la vision du président et de son entourage à cinq ans. En d'autres termes, les politiques qui sont absolument nécessaires à long terme dans l'intérêt national sont traitées avec une relative négligence, et l'attention du président et de son entourage se concentre sur les politiques qui peuvent produire des résultats visibles pendant leur mandat. Il est nécessaire de rétablir le poste de conseiller principal à la planification de la gouvernance et le Comité de planification de l'avenir au sein de la Maison-Bleue, chargés de la planification à moyen et long terme.

Fondamentalement, une discussion sur la révision constitutionnelle est nécessaire pour rechercher une alternative au mandat présidentiel unique de cinq ans. Dans les pays à régime parlementaire comme le Royaume-Uni, le Canada et l'Allemagne, les gouvernements qui jouissent de la confiance du peuple durent près de 10 ans. Dans un système présidentiel, un mandat renouvelable est plus propice à la cohérence et à la continuité de la gouvernance qu'un mandat unique. Les méfaits du mandat présidentiel unique de cinq ans sont particulièrement évidents dans la bureaucratie. Il est difficile pour le président d'élaborer des stratégies basées sur une vision à long terme et de motiver la bureaucratie. Les fonctionnaires sont plus susceptibles de rester prudents pour éviter les critiques publiques sans commettre de fautes majeures, plutôt que de rechercher des solutions à long terme et fondamentales. Plus le mandat restant du président unique diminue, plus la loyauté des fonctionnaires envers le gouvernement s'affaiblit. Le « regard attentif » augmente et parfois ils n'hésitent pas à « faire allégeance ».

Même au sein d'un même gouvernement, la continuité des politiques pose problème. Indépendamment de la limite constitutionnelle du mandat présidentiel unique de cinq ans, la durée du mandat des fonctionnaires nommés politiquement, tels que les premiers ministres, les ministres et les chefs d'organismes publics, est courte. Si le mandat unique de cinq ans est maintenu, il est en principe correct que leur mandat coïncide avec celui du président. Il devrait être d'au moins deux ans et demi, et pour la continuité des politiques, les fonctionnaires nommés politiquement compétents devraient continuer à être employés, indépendamment de la durée de leur mandat, même après un changement de gouvernement. Sinon, il est difficile d'exiger des fonctionnaires qu'ils aient une expertise et une responsabilité à long terme.

En ce qui concerne la cohérence et la continuité de la gouvernance, la culture politique qui cherche à se différencier excessivement de l'administration précédente pose également un problème majeur. Lors d'un changement de gouvernement, les politiques clés de l'administration précédente sont facilement rejetées. Tous les gouvernements depuis la démocratisation, y compris le gouvernement Park Geun-hye, n'ont pas pu résister à la tentation de se différencier de leurs prédécesseurs. Il n'y avait pratiquement aucune politique qui ait porté atteinte aux valeurs constitutionnelles de la Corée du Sud de manière aussi fatale. Même des politiques exemplaires qui sont pleinement respectées dans la communauté internationale ont été rejetées simplement parce qu'elles étaient des politiques clés de l'administration précédente, au lieu d'être respectées. Il y a eu un manque d'efforts pour ajuster, modifier et développer les problèmes pour les transcender.

Établir une relation de coopération souhaitable avec le Parlement

L'une des conditions clés pour un président qui réussit est d'établir une relation de coopération souhaitable avec le Parlement. La Maison-Bleue doit redoubler d'efforts pour reconnaître le Parlement comme un partenaire et renforcer la coopération. Premièrement, le président doit s'efforcer de se détacher de son rôle de chef réel d'un parti ou d'une faction spécifique. Il ne peut pas construire cette image en nommant des membres du parti au pouvoir comme conseillers spéciaux présidentiels. Deuxièmement, la ligne politique de la Maison-Bleue doit être renforcée. Le rôle de la ligne politique sous le gouvernement Park Geun-hye a été largement jugé insuffisant ; pour s'adapter aux changements de l'environnement politique où la coopération est soulignée après les élections législatives, la ligne politique doit être élargie pour gérer séparément le parti au pouvoir, le parti d'opposition et le deuxième parti d'opposition qui détient le pouvoir de décision, comme par le passé. C'est une tâche très difficile et longue, mais la « voie élevée » (high road) d'écouter avec un esprit ouvert (虛心) et une bonne écoute (善聽) est en fait le chemin le plus court. Blâmer les autres en disant que la gouvernance est chaotique parce que le « Parlement végétatif » entrave le processus est la « voie basse » (low road). Troisièmement, des « consultations parti-gouvernementales » par divers canaux doivent être menées avec le parti au pouvoir. En plus des forums de consultation parti-gouvernementaux existants, tels que la réunion de haut niveau entre le Premier ministre et le chef du parti, et la réunion de travail entre le ministre et le président de la commission politique, des réunions de consultation parti-gouvernementales entre la ligne politique de la Maison-Bleue et le groupe des whips, et entre la ligne de planification de la Maison-Bleue et le groupe des présidents de commissions politiques devraient être créées. Si possible, une « réunion de consultation politique » au niveau opérationnel devrait également être créée avec le parti d'opposition pour expliquer pleinement les politiques du gouvernement et demander la coopération.

Avancement du Parlement et assurance de la solidité budgétaire

Indépendamment des efforts du président, il existe des tâches à résoudre au Parlement en tant que partenaire et coopérateur clé de la gouvernance. Premièrement, le Parlement doit dissiper le malentendu public selon lequel il entrave le président par des querelles politiques ou tente une expansion budgétaire excessive. Pour ce faire, le Parlement doit montrer sa volonté de changement en élargissant les mécanismes d'engagement irréversible. En priorité, le système législatif doit être institutionnalisé pour que les activités du Parlement soient prévisibles. Il est possible d'envisager de régulariser le calendrier des sessions par jour, comme les audiences publiques ou les auditions (lundi), les sous-commissions (mardi), les commissions permanentes (mercredi), les commissions juridiques et spéciales (jeudi), et les sessions plénières (vendredi), et de décider des questions à l'ordre du jour de la plénière selon l'ordre d'adoption par les commissions permanentes.

Deuxièmement, des mécanismes doivent être mis en place pour freiner l'expansion budgétaire excessive. Lorsque de nouvelles dépenses obligatoires sont créées, des dispositions pour couvrir les fonds nécessaires doivent être prises simultanément, en suivant le principe PAYGO (Pay-As-You-Go) pour améliorer la solidité budgétaire. L'examen du budget par le Parlement doit également adopter une approche de « répartition globale et de planification autonome » (top-down), tout comme la préparation du budget par le gouvernement. Une fois que la Commission des budgets et des finances aura examiné le budget macroéconomique et fixé les directives d'examen, les commissions permanentes devront examiner les budgets microéconomiques par ministère conformément à ces directives, ce qui permettra de réduire les méfaits des « budgets de poche ».

Surtout, la classe politique, représentée par le Parlement, doit élaborer des mesures de réforme pour que les calendriers politiques tels que les élections présidentielles ou législatives ne deviennent pas un fardeau pour les finances publiques. Les politiciens et les partis politiques avant les élections sont facilement tentés par des dépenses populistes plutôt que par des promesses d'augmentation d'impôts, et présentent des promesses irresponsables. En conséquence, la solidité budgétaire se détériore. Pour éviter ce cercle vicieux, un système d'enregistrement des promesses électorales doit être introduit. Au moins trois mois avant les élections présidentielles ou législatives, chaque parti politique doit soumettre au Comité électoral une prévision budgétaire contenant ses promesses clés, le coût de leur mise en œuvre et les mesures de financement, et le Comité électoral doit vérifier le coût des promesses et le publier un mois avant les élections pour aider les électeurs à comprendre. Le système d'enregistrement des promesses électorales peut être une tentative révolutionnaire pour éradiquer l'habitude de peser sur l'économie en raison de la mise en œuvre de promesses électorales déraisonnables après les élections, et pour rétablir la confiance dans la classe politique en augmentant la responsabilité des politiciens et des partis politiques.

Les politiques clés poursuivies par le président et l'administration nécessitent la coopération législative et budgétaire du Parlement. Ces politiques clés et les budgets nécessaires doivent être discutés au préalable avec les partis au pouvoir et d'opposition avant d'être annoncés par le président et l'administration. La pratique consistant à faire signer les lois et les budgets clés exécutés par ce processus par le parti au pouvoir, le parti d'opposition et le gouvernement, puis à les promulguer par le président, doit être établie. Grâce à ce processus, le malentendu selon lequel le Parlement « entrave » le président peut être dissipé, et la politique concernée gagnera en force.

Leadership transformationnel axé sur la communication et l'empathie

On ne peut ignorer les vertus personnelles et le leadership du président comme conditions de succès. Premièrement, le contexte de l'époque a changé et l'environnement environnant est devenu plus grave. L'économie stagne au « seuil critique » du passage au statut de pays développé. L'économie mondiale, entrée dans une longue période de stagnation, est dévastatrice pour l'économie coréenne, fortement dépendante de l'extérieur. Les changements démographiques tels que la faible natalité et le vieillissement de la population agissent comme des facteurs négatifs pour l'économie coréenne. Les conflits entre groupes se sont intensifiés et, contrairement à l'ère du développement, les possibilités de résolution ont diminué. En effet, les possibilités d'« amélioration de Pareto » (où au moins une personne bénéficie sans que personne ne perde) sont épuisées. Une démocratie représentative immature amplifie les conflits. Pour résoudre ces problèmes complexes, le leadership du président, capable de déclencher l'innovation, est avant tout nécessaire, indépendamment des améliorations institutionnelles. Dans cette situation, un leadership transformationnel est requis plutôt qu'un leadership charismatique. Les conditions préalables à ce leadership sont la perspicacité et la capacité de persuasion. La capacité de marketing politique est plus nécessaire que la pensée d'ingénierie politique. Le système de conseil doit également être composé de conseillers excellant dans le marketing politique plutôt que de conseillers talentueux en ingénierie politique.

Un autre style de leadership exigé par cette époque est le leadership démocratique, plutôt que le leadership autoritaire ou laisser-faire. Les conditions préalables à ce leadership sont la communication et l'empathie. Seul un leader qui peut écouter avec un esprit ouvert (虛心), une bonne écoute (善聽) et s'auto-réfléchir (自省) peut activer un espace public capable de résoudre des conflits complexes. Le leadership démocratique, basé sur la communication bidirectionnelle, délègue l'autorité et assume la responsabilité. Le leadership transformationnel et démocratique du président est une vertu indispensable pour améliorer le niveau d'institutionnalisation de la politique coréenne mentionné précédemment. ■

Park Jae-wan Directeur de l'École supérieure d'études de la gouvernance de l'Université Sungkyunkwan (Président de la Fondation pour la civilisation avancée de la péninsule coréenne), il a occupé les postes de secrétaire au Bureau présidentiel, membre de la 17e Assemblée nationale, conseiller principal à la politique présidentielle et conseiller principal à la planification de la gouvernance à la Maison-Bleue, ministre du Travail et de l'Emploi, puis ministre de la Planification et des Finances.

Modérateur

Lee Sook-jong, Directrice de l'EAI, Professeure à l'Université Sungkyunkwan

Débat

Kang Won-taek, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Kim Seok-ho, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Kim Jae-il, Professeur à l'Université Dankook

Kim Tae-young, Professeur à l'Université Kyung Hee

Na Tae-jun, Professeur à l'Université Yonsei

Park Won-ho, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Park Hyung-joon, Directeur du Centre de gouvernance de l'EAI, Professeur à l'Université Sungkyunkwan

Lee Nae-young, Directeur du Centre d'analyse de l'opinion publique de l'EAI, Professeur à l'Université Korea

Han Kyu-seop, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Han Seung-joon, Professeur à l'Université Sookmyung

Han Jeong-hoon, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Bae Jin-seok, Chercheur principal à l'EAI

Kim Bo-mi, Chercheuse à l'EAI