准备好的议程是总统成功的关键

自2002年启动“总统成功条件”项目以来，东亚研究所通过“总统就职成功条件”（2007年）和“2013总统成功条件”（2012年）项目，每五年一次，研究了民主化后总统应有的角色、权力和责任的制度化方案。值此2017年总统大选之际，EAI于2016年3月31日邀请朴亨俊釜山大学教授（前国会事务处秘书长），举办了“2018总统成功条件”第三轮圆桌会议。

洞察时代趋势和民心的总统

对于任期制总统而言，五年时间非常短暂。如果只是管理现有体制，则影响较小，但若在可能左右国运的结构性转型时期，由准备不足的总统执政，这五年就可能导致灾难。因此，对于想成为总统的人和想推举总统的人，会有许多要求。

首先，必须准确把握时代趋势。需要通过对全球经济体系和国际政治关系动向的把握，进行中长期 접근 来解读形势。必须洞察国内经济社会形势以及政治力量关系和政治格局。最重要的是，需要有能够解读国民要求和民心流向的敏感性。

总统的议程

应基于综合、动态的分析

必须基于对这些因素的综合、动态分析来确定施政的核心理念和优先课题。也就是说，必须有在执政五年内秉持何种价值观和愿景的蓝图。这便是所谓的总统议程。总统议程的设定，可以说左右了执政五年成功的一半以上。

民主化以来的历任总统都有自己的总统议程。卢泰愚政府洞察全球变化，为在新东亚秩序中掌握主导权，推行了韩中建交等北方政策。

金泳三政府一贯推进了金融实名制和军政终结等。虽然意图与结果有所偏差，导致以短期资本为中心的金融自由化在一定程度上成为外汇危机的原因，但事实上，金泳三政府可以说是执政五年内计划最充分的总统。其原因是，金泳三总统在被确定为候选人那一刻起，由于当选的可能性很高，因此有相对较长的准备时间，并且总统的风格本身就有意愿广泛利用知识分子作为人才库，所以在执政前就进行了大量的研究。

金大中政府执政初期面临的形势本身就是危机，因此能够集中精力解决克服外汇危机和建立福利体系的课题。在基础生活保障制度引入或医药分业等课题上，必须承认其一定的自我哲学和价值。

卢武铉政府的总统议程因涉及许多争议性议题，从一开始就难以期待成果。虽然打着“脱离权威主义”的旗号，但实际上，国家安全法、私立学校法等所谓的“四大改革立法”和行政首都迁移等难以达成共识的议题成为了施政的中心。这很难被视为卢武铉总统最擅长的课题。李明博政府将绿色增长和克服全球金融危机的过程中确立国家地位的课题置于中心。其成果未能在本届政府中得到积累，令人遗憾。朴槿惠政府的“创造经济”几乎是唯一的议程，但在实施方面存在诸多争议。

这些核心课题的准备和执行有多系统？纵观迄今为止总统议程的实施案例，执行战略和诀窍，即流程管理方面的不足是严重的问题。有哪位总统实际启动了政权 인수 团队？有制定具体执政初期计划的总统吗？制定了政权运营的具体计划和战略吗？优先课题的目标是否明确且能产生实际效果？并且是否对该课题给予了充分的关注？是否汇聚了国民的能量，并引领了民心对施政的积极流向？几乎没有总统能够肯定地回答这些问题。金泳三总统是唯一实际启动政权 인수 团队的案例。

虽然大家都说在执政的头一两年执行政权五年的优先课题很重要，但大多数情况下，政权运营的具体计划和战略也是即兴的，依赖于临场反应。意图成为总统的人以及竞选团队，都过于专注于竞选活动，而几乎没有计划在执政后该做什么。竞选承诺和总统议程的准备是不同层面的。以2007年大选经验为例，当时李明博候选人表现出特别的关注，因此启动了准备总统议程的企划团队，但由于被选举机制所困，未能发挥任何影响力，结果未能系统地连接到 인수 委员会和政权。金大中总统只是因为外汇危机这一既定的环境变化，才得以将议程推行到底。

总统应具备的品德

关于总统的品德，首先要提到的是作为最终决策者应具备的洞察力。从外部看，总统似乎只做非常重要的决定，但实际上总统也会做出许多琐碎的决定。这与总统是否应该事事干预琐事无关。“给某人送花”是一个非常琐碎的决定，但当这种决定给政权带来损害时，就会产生巨大的影响。从这些小决定到大决定，总统的洞察力都发挥着巨大的作用。必须能够区分重要和紧急的事情，并且这种洞察力必须超越个人情感。

第二，施政的动态平衡感很重要。施政的本质是复杂性和多面性。所有问题都像气球效应一样相互关联、纠缠在一起。由于其多面性，国民对事物的看法也各不相同。必须能够通过动态的平衡感在每个事件上发挥中庸之道，而不是机械的折衷。这种能力超越了知识和经验。如果不是通过建立广泛的人际关系来培养领导力，就很难期待具备动态的平衡感。

第三，在民主化、信息化时代，对民意的敏感性比任何时候都重要。其本质是沟通和共情能力。不仅本届政府，上一届政府也受到批评，认为其施政课题宣传不足。“4大江工程的初衷是好的，但宣传不足”的批评实际上并非恰当的批评。这是政治问题，而非宣传问题。单向宣传不是沟通。

第四，基于民主的权力运作及其政治能力很重要。大选结束后，人事往往集中在核心圈（inner circle）的部分势力手中。这也是政权初期总统权力运作的国民形象受到限制的原因之一。总统必须摆脱核心圈的陷阱，才能治愈分裂和冲突。但这并非易事。可以肯定的是，在民主条件下，权力越分享越大。

辅佐人员的能力即总统的能力

辅佐人员的能力在很大程度上决定了总统的能力和政权的能力。特别是初期辅佐人员的构成非常重要。从竞选团队到政权 인수 准备团队，再到 인수 委员会，最后到青瓦台参谋，必须经历这个过程才能形成专业性。提供政策的能力和施政的能力是不同的。希望参与政权、参与施政的专家们必须从政权 인수 准备团队开始，面对现实政治，进行深入思考。

第二，作为总统的影子，秘书室室长的能力也非常重要。这是一种实权派秘书室室长，负责管理整个青瓦台。秘书室室长需要具备总统所要求的品德。在韩国政治体系中，秘书室室长实际上扮演着副总统的角色。必须绝对避免“权力腰带型人事”、“花瓶型人事”、“政策无能者”。

第三，需要妥善安排具有青瓦台及施政经验的人员。无论垂直还是水平，政权更迭后，青瓦台往往充斥着业余人士。在初期青瓦台的构成中，需要有意识地努力将具有施政经验的人员安排在各处。在施政方面，没有比经验更好的老师了。第四，如果可能的话，最好保留一些前任青瓦台工作人员。因为必须了解前任政府试图做什么，以及什么没有成功，才能减少 시행착오。

第五，建立有效的会议体系。青瓦台的三大支柱是政务、政策和宣传，这三条线的有机沟通和健康的紧张关系是必不可少的。三条线之间需要争论，而且最好是在总统面前进行争论。总统只有听取争论的过程，而不仅仅是看结论，才能获得洞察力。

执政第一年的重要性

执政五年成功的关键在于执政第一年的改革议程和执行。金泳三政府通过策划，金大中政府通过既定条件，分别在执政第一年尝试了有意义的变革。卢武铉政府因执政初期计划准备不足和目标偏差，李明博政府因初期青瓦台经验不足和疯牛病事件，都浪费了执政第一年。朴槿惠政府也因缺乏远见和议程设定不足，仅停留在管理层面。下一届政府在执政第一年可以选择的改革课题比前几届政府要多得多。必须发掘能够应对结构性转型期的政治、经济、社会改革课题，并进行系统性准备。

如何协调青瓦台的协调功能与部门的自主性

部门的工作大多与政务和宣传相关。因此，青瓦台在政务和宣传方面的协调功能是不可避免的。最好由国政企划首席秘书官和宣传首席秘书官主持的次官会议，打破部门壁垒，对政务和宣传领域进行整体协调。之后，在政策方面，需要扩大部门的自主性。政策本身的协调功能在于国务总理室，因此应充分利用国务调整室长，加强初步协调功能。

此外，关于在多大程度上赋予部长对其下属机构的人事自主权，这是一个关键的讨论。即使大幅授予人事权，我认为也没有关系。然而，选后不可避免地会出现“空降人事”。可以从确保公共机构人事开放性和打破既得利益的角度来考虑这个问题。但扩大部长自主性是原则。这样部长才能开展工作。

总统与议会的关系

需要通过审议和 협치 消除敌对结构

纵观总统与议会的关系模式，虽然看似“帝王式总统制”，但实际上我认为这是一个可以制度化“无能总统”的体系。需要对国会与政府的对立体系进行根本性思考，其根本解决方案是通过修宪来转变政治体系。即使维持现有体系，也需要通过审议和 협치 来化解政府与国会的对立以及两党之间的敌对结构。在敌对的政党结构下，无法有效运作，这会使总统变得无能。需要有弥合朝野差距的意愿，同时共同推进重要议题，以开展国政。并且，总统与政党之间的对话应日常化。■

朴亨俊东亚大学教授，曾任中央日报记者、青瓦台宣传首席秘书官、第17届国会议员、大国家党共同发言人、总统室宣传企划官、政务首席秘书官、社会特别辅佐官，后任国会事务处秘书长。

主持人

李淑钟，EAI院长，成均馆大学教授

讨论

姜元泽 首尔大学教授

金锡浩 首尔大学教授

金宰一 檀国大学教授

金泰英 庆熙大学教授

罗泰俊 延世大学教授

朴元浩 首尔大学教授

朴亨俊 EAI治理中心所长，成均馆大学教授

李乃永 EAI舆论分析中心所长，高丽大学教授

韩圭燮 首尔大学教授

韩胜俊 淑明女子大学教授

韩正勋 首尔大学教授

裴镇石 EAI首席研究员

金宝美 EAI 선임研究员