準備されたアジェンダが、大統領の成功の鍵

東アジア研究院は、2002年に「大統領の成功条件」プロジェクトを開始して以来、「大統領職の引き継ぎの成功条件」（2007年）、「2013大統領の成功条件」（2012年）プロジェクトを通じて、5年ごとに民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化方案を講じてきた。2017年の大統領選挙の年を迎え、EAIは2016年3月31日、パク・ヒョンジュン東亜大学教授（元国会事務処事務総長）を招き、「2018大統領の成功条件」第3回ラウンドテーブルを開催した。

時代的趨勢と民心を読み取る大統領

単任制大統領にとって5年は非常に短い時間である。既存のシステムを管理する時期であればまだしも、国運を左右しかねない構造的転換期に準備不足の大統領が執権した場合、その5年間が災厄につながりかねないほど、5年単任制大統領は非常に脆弱である。そのため、大統領になろうとする者と大統領を作ろうとする者には、多くの注文が付くことになる。

まず、時代的趨勢を正確に読まなければならない。グローバル経済システムと国際政治関係の動向を把握し、中長期的なアプローチを通じて状況を解釈する必要がある。国内の経済的・社会的정세はもちろん、政治的勢力関係や政治地形を見抜かなければならない。何よりも、国民の要求と民心の流れを読み取れる感受性が必要である。

大統領のアジェンダ

総合的かつ動態的な分析に基づかなければならない

これらの要素に対する総合的かつ動態的な分析に基づき、国政の中心理念と優先課題を選定しなければならない。どのような価値とビジョンを持って執権5年を運営していくのか、青写真が必要だということである。これが、いわゆる大統領のアジェンダと言える。大統領のアジェンダ設定が、執権5年の成功の50パーセント以上を左右すると言っても過言ではない。

民主化以降の歴代大統領は、それぞれのアジェンダを持っていた。ノ・テウ（盧泰愚）政府は、グローバルな変化を見抜き、新たな東アジア秩序で主導権を握るため、中韓修交などの北方政策を推進した。

キム・ヨンサム（金泳三）政府は、金融実名制や軍政終息などを一貫して推進した。意図と結果が食い違い、短期資本中心の金融自由化が通貨危機の一因となった側面もあるが、事実、キム・ヨンサム政府こそ、執権5年間で何を成し遂げるかという計画において最も準備ができていた大統領と言える。その理由は、キム・ヨンサム大統領が候補として確定した瞬間から当選の可能性が高かったため、準備期間が相対的に長く、大統領のスタイル自体が知識人を広範な人材プールとして活用しようとする意欲を持っていたため、執権前から相当な研究が行われたからである。

キム・デジュン（金大中）政府は、執権直後に直面した状況が危機そのものであったため、通貨危機克服と福祉体系確立という課題に集中することができた。基礎生活受給者制度の導入や医薬分業などの課題で、一定の自己哲学と価値を認められるべきである。

ノ・ムヒョン（盧武鉉）政府の大統領アジェンダは、非常に論争的な事案が多かったため、当初から成果を期待することが難しい側面があった。脱権威主義を旗印に掲げたが、実際には国家保安法、私立学校法など、いわゆる「4大改革立法」や行政首都移転など、容易に合意を得にくいテーマが国政の中心にあった。ノ・ムヒョン大統領が最も得意とできる課題だったとは言えない。イ・ミョンバク（李明博）政府は、グリーン成長とグローバル金融危機克服の過程で、グローバル国家としての地位確立という課題を中心的においた。その成果が現政府で蓄積されなかったことは、多くの惜しさが残る部分である。パク・クネ（朴槿恵）政府は、創造経済がほぼ唯一のアジェンダだが、施行性の側面で様々な論争的な要素がある。

これらの中心的な課題が、どれほど体系的に準備され、実行されたのか？これまでの大統領アジェンダ施行事例を観察すると、実行戦略およびノウハウ、すなわちプロセス・マネジメントの不足は深刻なレベルである。政権引き継ぎチームを実質的に稼働させた大統領がいただろうか？具体的な執権初期計画を立てた大統領は？政権運営に対する具体的な計画と戦略は立てられたのか？優先課題の目標は明確で、実質的な効果を発揮できるように設定されたのか？そして、その課題に対する集中力は十分に発揮されたのか？国民のエネルギーを集め、国政に対する民心の肯定的な流れを引き出すことはできたのか？これらの質問に肯定的に答えられる大統領は、ほとんどいない。せいぜいキム・ヨンサム大統領が政権引き継ぎチームを実質的に稼働させた唯一の事例である。

政権5年の優先課題を1、2年次に実行することが重要だと皆が言うが、政権運営に対する具体的な計画と戦略も、ほとんどが即興的で、瞬発力に依存したケースが多かった。大統領になろうとする者はもちろん、選挙陣営も選挙キャンペーンに注力するあまり、政権を担った時に何をすべきかについては、ほとんど計画がなかった。選挙公約と大統領アジェンダの準備は、次元が異なる。2007年の大統領選挙経験を紹介すると、当時イ・ミョンバク候補が格別の関心を示し、大統領アジェンダを準備する企画チームが稼働したが、選挙メカニズムに埋没して特別な影響力を発揮できず、その結果、引き継ぎ委員会や政権へと体系的に連結されなかった。キム・デジュン大統領は、通貨危機という与えられた環境変化のために、アジェンダを最後まで押し進めることができたに過ぎない。

大統領として備えるべき徳目

大統領の徳目に関して、第一に挙げられるのは、最終意思決定者が持つべき洞察力である。外部から見れば、大統領は非常に重要な決定だけをするように見えるが、実際には非常に些細な決定もする。些細なことまで大統領が一つ一つ関与することが望ましいかという問題とは別に、「誰々に花を送れ」というのは非常に些細な決定だが、このような決定が政権に被害を与える時には、とてつもない波及力を持つ。このような小さな決定から大きな決定まで、大統領の洞察力は計り知れない影響力を行使する。重要なことと緊急なことを見分けられなければならず、その洞察力は個人の感情を超越できなければならない。

第二に、国政運営における動態的なバランス感覚が重要である。国政の本質は複雑性と多面性である。全ての問題は風船効果でつながっており、絡み合っている。多面的な性格のため、事案によっては国民の考えも分かれる。機械的な妥協ではなく、動態的なバランス感覚で、事案ごとに中庸を発揮できなければならない。この能力は、知識と経験を超えたものである。多様で幅広い人間関係を形成しながらリーダーシップを育んでこなかった場合、動態的なバランス感覚を期待することは難しい。

第三に、民主化、情報化時代においては、民意に対する感受性がかつてないほど重要である。その本質は、コミュニケーション能力と共感能力である。現政府はもちろん、前政府に対しても、政府の国政課題が十分に広報されなかったという批判がある。「4大江事業の趣旨は良いが、広報ができなかった」という批判は、実はまともな批判ではない。それは広報の問題ではなく、政治の問題だった。一方的な広報はコミュニケーションではない。

第四に、民主主義に基づいた権力運用とそれに対する政治的能力が重要である。大統領選挙が終わると、インナーサークル（inner circle）の一部勢力に人事（人事）が集中する傾向が生じる。政権初期に、大統領の権力運用に関連する国民的イメージに限界が生じた理由でもある。大統領はインナーサークルという罠から抜け出さなければ、分裂と対立を解消できない。しかし、これは言うほど容易ではない。確かなことは、民主主義の条件の下では、権力は分ければ分けるほど大きくなるということである。

補佐陣の能力こそ大統領の能力

補佐陣の能力が、大統領の能力と政権の能力の相当部分を規定する。特に初期の補佐陣構成が非常に重要である。選挙陣営にいた政権引き継ぎ準備チームが、引き継ぎ委員会を経て、大統領府の参謀へとつながることで専門性が生まれる。政策を提供する能力と国政を運営する能力は別である。政権に参加して国政に参加しようとする専門家は、政権引き継ぎ準備チームから始め、現実政治と向き合い、集中的な熟考を重ねる必要がある。

第二に、大統領の影としての秘書室長の能力も非常に重要である。これは大統領府全体を管理する役割を担う、一種の実力者型秘書室長である。秘書室長には、大統領に求められる徳目がそのまま要求される。韓国の政治システムにおいて、秘書室長は事実上の副大統領の役割を果たすからである。「権力腕章型人事」、「顔役型人事」、「政策無能者」は絶対に避けなければならない。

第三に、大統領府および国政経験者の適切な配置が必要である。垂直的であれ水平的であれ、政権交代後、大統領府はアマチュアで溢れる。初期の大統領府構成には、国政経験者を随所に配置しようとする意図的な努力が必要である。国政において経験ほど良い師はない。第四に、可能であれば、前職の大統領府職員の中から一部は残しておくことが望ましい。前政権が何をしようとし、何がうまくいかなかったのかを知ることで、 시행착오を減らすことができるからである。

第五に、効果的な会議体系の確立である。大統領府の三つの柱は、政務、政策、広報であり、これら三つのラインの有機的なコミュニケーションと健全な緊張関係が必ず必要である。三つのラインの間には議論が必要であり、この議論は大統領の前で行うのがより良い。議論の結論だけを聞くのではなく、議論の過程を聞くことで、大統領に洞察力が生まれるのである。

執権1年の重要性

執権5年の成功の鍵は、執権1年目の改革アジェンダとその実行にある。キム・ヨンサム政府は企画によって、キム・デジュン政府は与えられた条件によって、それぞれ1年目に意味のある変化を試みた。ノ・ムヒョン政府は執権初期プログラムの準備不足と照準の誤りで、イ・ミョンバク政府は初期大統領府の経験不足と狂牛病問題で、執権1年目を浪費した。パク・クネ政府もまた、ビジョン不在とアジェンダ設定不足で管理レベルにとどまった。次期政府は、執権1年目にすべきであり、できる改革課題の選択肢が、以前の政府よりもはるかに広い。構造的転換期に対応できる政治、経済、社会改革課題を発掘し、体系的に準備しなければならない。

大統領府の調整機能と各省庁の自律性をどう調和させるか

各省庁の業務の多くは、政務や広報と結びついている。そのため、政務と広報における大統領府の調整機能は不可避である。国政企画首席と広報首席が主導する次官会議で、省庁間の壁を取り払い、政務と広報分野を全体的に調整することが望ましい。その次に、政策の側面では、各省庁の自律性の拡大が必要である。政策そのものの調整機能は国務総理室にあるため、国務調整室長をうまく活用し、一次的な調整機能を拡充しなければならない。

これと同時に、長官に傘下機関に対する人事の自律性をどの程度付与するかの議論が鍵となる。人事権を大幅に与えても問題はないと考える。しかし、選挙後、不可避的に「天下り人事」が生じることはあり得る。公共機関の人事の開放性を確保し、既得権を打破するという観点からこの問題を検討することはできる。だが、長官の自律性拡大が原則である。そうでなければ、長官は仕事ができない。

大統領と議会の関係

熟議と協治を通じた敵対的構造の解消が必要

大統領と議会の関係モデルを見ると、「帝王的大統領制」のように見えるが、実質的には「無能な大統領」を制度化できるシステムだと考える。国会と政府の対立システムに対する根本的な熟考が必要であり、それに対する根本的な解決策は、憲法改正を通じた政治システムの転換である。現在のシステムを維持するとしても、熟議と協治を通じて政府と国会の対立、両党間の敵対的構造の解消が必要である。敵対的な政党構造では効率的な遂行が不可能であり、これは大統領を無能化させる。与野党が隔たりを埋められるよう、同時に重要な議題を、与野党が共に引き出し、国政遂行への意志を持つ必要がある。そして、大統領と政党の対話を日常化しなければならない。■

パク・ヒョンジュン東亜大学教授は、中央日報記者、大統領府広報首席、第17代国会議員、ハンナラ党共同報道官、大統領室広報企画官、政務首席秘書官、社会特別補佐官を経て、国会事務処事務総長を歴任した。

司会

イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

討論

カン・ウォンテク ソウル大学教授

キム・ソクホ ソウル大学教授

キム・ジェイル 檀国大学教授

キム・テヨン 京畿大学教授

ナ・テジュン 延世大学教授

パク・ウォノ ソウル大学教授

パク・ヒョンジュン EAIガバナンスセンター所長、成均館大学教授

イ・ネヨン EAI世論分析センター所長、高麗大学教授

ハン・ギュソプ ソウル大学教授

ハン・スンジュン ソウル女子大学教授

ハン・ジョンフン ソウル大学教授

ペ・ジンソク EAI首席研究員

キム・ボミ EAI 선임研究員