难以成功的总统：以未来战略与绿色增长为例

自2002年启动“总统成功条件”项目以来，EAI通过“总统 인수成功条件”（2007年）和“2013总统成功条件”（2012年）项目，每五年一次地探讨民主化后总统的理想角色、权限和责任的制度化方案。为迎接2017年总统大选，EAI于2016年3月14日邀请金相协（社团法人“我们的未来”理事长，KAIST经营大学院绿色增长大学院客座教授）举办了“2018总统成功条件”第二轮圆桌会议。

何为总统的成功条件？定义模糊

民意支持率高的总统，受欢迎的总统就是成功的总统吗？如果政绩与人气成正比，那将是很好的衡量标准，但事实果真如此吗？即使当下痛苦艰难，但着眼未来而施政的总统，因此失去支持和人气的总统，究竟是失败的领导者吗？前总理格哈德·施罗德（Gerhard Schröder）通过“Agenda 2010”推行不受欢迎的政策，最终败选，但他被评价为治愈了“德国病”，这样的他算是失败的总统吗？出人意料的是，定义总统成功标准的讨论从未真正展开过。这是因为媒体和部分学界过于关注权力的物理层面及其周围的各种角力和冲突。需要判断总统想要做的事情究竟在多大程度上得以实现，以及这对国家和国民有多大益处。更应增加的评价标准是，该成就是否为继承和持续发展奠定了基础，而非仅限于该政权任期内。也就是说，需要以是否留下了所谓的历史遗产这一公共财来评价总统。

阻碍总统成功的五大障碍

使总统成功变得困难的外部因素如下。

第一，将总统视为权力者的视角普遍存在。不仅是反对党、媒体、公民社会，甚至执政党内部也有这种看法。过去或许如此。但据我所见所闻，总统这个职位并不像外界看起来那样绝对强大。总统在人事权、预算编制、国家议题设定等方面行使的权力，实际上是在无数的制约和压力下进行的。

第二，所谓的“帝王式总统制”的虚假修辞。自卢武铉政府以来，总统职位（presidency）的权威有所下降，而国会权力却日益增大，甚至被称为“帝王式国会”（imperial congress）。所谓的“国会 선진화法”导致了总统在与国会，特别是反对党谈判能力丧失的情况下，不得不通过“签名政治”走向街头，制造了滑稽场面。官僚和利益集团的力量则在悄无声息但持续地扩大。

第三，任期有限的政权的局限性。所谓的“87年体制”的单一任期特性，伴随着经济企划院的废除，必然带来了国家政策的“短期主义”。洞察到“过客政权”局限性的政界、官僚集团、财阀和劳动界之间形成了维持现状的微妙网络。可以说，这是国政运营的学习、积累和继承发展的实际操作极为困难的结构。

第四，总统、国会议员和地方自治团体长官的任期及选举周期的不一致，使问题更加复杂化。根据法律，国会议员的连任没有限制，地方自治团体长官的任期可连任三次，保障12年。这从制度上阻碍了总统与执政党政治势力之间的稳定联合，反而可能因选举的利弊而加剧执政势力内部的分离倾向。

最后，不论功过，一概与前政权进行区别对待或贬低的做法，是使总统成功更加困难的因素。甚至出现过追究惩罚的尝试。通过封锁或无视前总统的活动空间，阻碍了对总统职位本身的尊重，并浪费了国政运营的经验。最终，这使得现任总统在任期中也考虑“任期后”的问题，分散了其在国政上的投入。

对李明博政府的吝啬评价，为何？

对李明博政府的客观评价或许为时尚早。但国内评价比国际社会更为吝啬，这是事实。即使是就任第一年克服前所未有的全球金融危机的成就，在国内也未得到充分评价。其原因何在？众所周知，李明博前总统出身于企业家。就任总统后，他内心更倾向于使用“国家经营”而非“国政运营”的表述。企业家重视结果而非过程。克服困难，达成目标是企业家的美德。然而，正如“白宫”（West Wing）中的台词所说，政治中存在“如实的世界”（what it is）和“看似如此的解释的世界”（what it looks like）。李明博政府在后者方面的国政运营相对疏忽。这或许是企业家式政治手腕的必然结果，但过于注重结果，导致在过程管理上有所欠缺，这是自我反省之处。

缺乏通过沟通实现的合作治理

四大江工程是一个典型的例子。四大江工程在规模和重要性方面，其事业目的和方法都缺乏充分的说明和意见征询过程。虽然在京釜高速公路建设时期曾引发诸多争议，但完工后得到了妥善评价，同样，四大江工程也存在一种观念，即认为完工后国民会对其进行恰当评价，这种结果导向的思维是其根本原因，这是批评者提出的观点。

在公权力主导的时代，效率和结果压倒一切，但在87年体制之后，程序民主变得同样重要，这一点值得我们深思。李明博政府任期内，因所谓沟通问题付出的代价确实巨大。虽然进行了大量的宣传，但却是一方的说辞。也有观点认为，未能实现倾听和合作的治理。 인수위时期，在政府组织改组过程中废除国家宣传处，并在总统府成立初期未单独设立市民社会部门，从这个角度来看，是令人痛心的失误。

通过任用人才构建政治基础不足

李明博政府相对于其成就而言评价偏低，另一个原因是为“看似如此的解释的世界”构建政治基础相对不足。也就是说，忽视了培养国会议员等政治人才。国会是帮助或阻碍总统成功的最大权力空间，但李明博政府在培养国会人才方面绝对不足。总统努力做好工作固然重要，但构建能够使其看起来如此的说服和支持的基础设施同样重要。从这个角度看，李明博政府在解释或评价的世界中处于不利地位，有其自身的原因。

未来战略与政策的持续性：以绿色增长为例

我想以我直接负责的事务为例，谈谈政策持续性问题。作为国政企划首席室未来愿景秘书官，我被赋予的正式任务是，在李明博政府成立的第一年，即2008年，为迎接大韩民国建国60周年而制定新的国家愿景。为此，在成立建国60周年纪念事业团的同时，设立了总统直属未来企划委员会，并组建了全球咨询委员会。当时，韩国面临的最严峻的三个根本性问题大致可以归纳如下。

第一，虽然“汉江奇迹”早已结束，但仍未摆脱过去的增长模式，未能找到新的增长动力。第二，随着派系冲突加剧，单一任期制固化，导致短期业绩主义盛行，长期未来战略的基础消失。第三，虽然韩国的硬实力，包括制成品出口，已达到相当高的水平，但在国际社会的影响力和地位却非常有限。

为克服这些问题，需要新的发展模式和新的国政运营技术（statecraft），而当时作为时代最大挑战的气候变化，被视为绝佳的契机。因为气候变化无疑是巨大的危机，但若能妥善应对，则可成为新的增长机会；这是一个不分左右的跨党派议题，需要中长期对策；并且，若能引领气候变化应对，即可发挥全球领导力。

这就是李明博总统在就任第一年的光复节致辞中，将气候变化这一负面议题转化为绿色增长这一正面议题，并将其提升为国政最优先事项的背景。国际社会的趋势是绿色增长。但韩国却走向了相反的方向。随着政府更迭，绿色增长几乎成了禁忌词。绿色增长委员会，作为推动绿色增长的核心机构，从总统直属降格为国务总理室下属，形同虚设。美国外交协会（CFR）的韩国报告指出，李明博政府的绿色增长政策在本届政府被降格，并评价称“前政权倾注心血推进的政策注定会蒙尘”。只要当前国家治理体系中制度化的政策断裂持续下去，而不是国政的积累，那么就不可能出现能够载入史册的成功总统。

金相协社团法人“我们的未来”理事长（KAIST经营大学院绿色增长大学院客座教授），曾任SBS未来部部长、总统直属绿色增长委员会共同团长、总统室未来秘书官、绿色增长环境秘书官，后任总统室绿色增长企划官。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

讨论

姜元泽 首尔大学教授

金锡浩 首尔大学教授

金在日 檀国大学教授

金泰英 庆熙大学教授

罗泰俊 延世大学教授

朴元浩 首尔大学教授

朴亨俊 EAI治理中心所长，成均馆大学教授

李乃永 EAI舆论分析中心所长，高丽大学教授

韩圭燮 首尔大学教授

韩胜准 淑明女子大学教授

韩正勋 首尔大学教授

裴镇石 EAI首席研究员

金宝美 EAI高级研究员