Президенты, которым трудно добиться успеха: на примере стратегии будущего и «зеленого роста»

С момента запуска проекта «Условия успеха президента» в 2002 году, EAI реализовал проекты «Условия успеха при вступлении в должность президента» (2007) и «Условия успеха президента в 2013 году» (2012), предлагая институциональные решения для определения роли, полномочий и ответственности президента в демократическом обществе каждые пять лет. В связи с президентскими выборами 2017 года, 14 марта 2016 года EAI пригласил Ким Сан Хёпа, председателя правления организации «Наше будущее» (приглашенный профессор Высшей школы «зеленого роста» KAIST), для проведения второго раунда круглого стола «Условия успеха президента в 2018 году».

Что такое условия успеха президента? Нечеткое определение

Является ли президент с высоким рейтингом одобрения и популярный президент успешным? Если бы достижения были пропорциональны популярности, это было бы хорошим критерием, но так ли это на самом деле? Является ли президент, который действовал, глядя в будущее, несмотря на трудности и страдания в настоящий момент, и поэтому потерял поддержку и популярность, неудачным лидером? Является ли бывший канцлер Герхард Шрёдер, который придерживался непопулярной политики в рамках «Agenda 2010», проиграл выборы, но был оценен как тот, кто вылечил «немецкую болезнь», неудачным президентом? Удивительно, но критерии определения успеха президента никогда должным образом не обсуждались. Это связано с особенностями СМИ и части академического сообщества, которые сосредоточились на физических аспектах власти и связанных с ней различных борьбах и конфликтах. Необходимо оценить, насколько президент достиг того, что он намеревался сделать, и насколько это помогло стране и народу. Дополнительным критерием оценки должно быть то, создал ли он основу для преемственности и устойчивого развития достижений, выходящих за рамки срока правления данного режима. Необходимо оценивать президента по тому, оставил ли он после себя общественное благо в виде так называемого исторического наследия.

Пять препятствий на пути к успеху президента

Внешние факторы, затрудняющие успех президента, следующие.

Во-первых, распространено представление о президенте как о властном деятеле. Это касается не только оппозиции, СМИ и гражданского общества, но и части правящей партии. Так было в прошлом. Однако должность президента, которую я видел и испытал, не была так безоговорочно могущественна, как кажется со стороны. Власть, осуществляемая президентом, например, в области назначения кадров, составления бюджета и определения государственной повестки дня, на самом деле осуществлялась под влиянием многочисленных сдержек и противовесов.

Во-вторых, это фиктивный риторический конструкт «императорского президентства». С момента правления Но Му Хёна авторитет президентской власти (presidency) снизился, в то время как власть Национального собрания выросла настолько, что ее стали называть «императорским конгрессом» (imperial congress). Так называемый закон о продвижении Национального собрания создал фарс, когда нынешний президент, лишенный переговорных возможностей с Национальным собранием, особенно с оппозицией, был вынужден обращаться к общественности с «политикой подписания» в призыве к законодательному процессу. Влияние бюрократии и групп интересов тихо, но неуклонно растет.

В-третьих, это ограничение срока правления. Одномандатная природа так называемой «системы 87 года» неизбежно привела к «краткосрочности» государственной политики после упразднения Комитета по экономическому планированию. Между политическими кругами, бюрократией, чеболями и рабочим движением, осознавшими пределы «временного правительства», сформировалась странная сеть для поддержания статус-кво. Это структура, в которой обучение, накопление и преемственность в государственном управлении практически невозможны.

В-четвертых, несоответствие сроков полномочий и избирательных циклов президента, членов Национального собрания и глав местных органов власти еще более усложняет проблему. По закону, нет ограничений на переизбрание членов Национального собрания, а срок полномочий глав местных органов власти гарантирован на три срока, то есть 12 лет. Это институционально препятствует стабильному союзу между президентом и правящими политическими силами, и, наоборот, подстрекает к центробежным силам для правящей группы в зависимости от избирательных преимуществ.

Наконец, синдром безусловного отличия или уничижения предыдущего режима, независимо от его заслуг, является фактором, который еще больше затрудняет успех президента. Иногда даже предпринимаются попытки наказания. Блокируя или игнорируя пространство для деятельности бывших президентов, нарушается уважение к самой должности президента и обесценивается опыт государственного управления. В конечном итоге, это отвлекает усилия нынешнего президента, сосредоточенные на государственном управлении, заставляя его думать о «после срока полномочий» во время своего пребывания в должности.

Нещедрая оценка правительства Ли Мён Бака, ПОЧЕМУ?

Возможно, объективная оценка правительства Ли Мён Бака преждевременна. Однако, безусловно, отечественная оценка более скупа, чем международная. Даже достижения в преодолении беспрецедентного мирового финансового кризиса в первый год его пребывания у власти не получили должной оценки внутри страны. В чем причина? Как известно, бывший президент Ли Мён Бак был предпринимателем. После вступления в должность президента он внутренне предпочитал выражение «управление страной» (national management) выражению «государственное управление» (state management). Предприниматель ценит результат больше, чем процесс. Преодоление трудностей и достижение желаемого путем погружения в работу — это добродетель предпринимателя. Однако, как говорится в реплике из «Западного крыла» (West Wing), в политике существуют «мир, как он есть» (what it is) и «мир интерпретаций, как он выглядит» (what it looks like). Правительство Ли Мён Бака относительно пренебрегло последним аспектом государственного управления. Возможно, это неизбежный результат предпринимательского политического мастерства, но есть самокритика, что, сосредоточившись на результате, мы были небрежны в управлении процессом.

Отсутствие управления через сотрудничество посредством коммуникации

Проект «Четыре реки» является типичным примером. Для проекта «Четыре реки» не хватало достаточного объяснения целей и методов проекта, а также процесса сбора мнений по сравнению с его масштабом и важностью. Как и во время строительства скоростной автомагистрали Кёнбу, когда после завершения проекта была дана надлежащая оценка, хотя и было много споров, существовала также критика, что в основе этого лежало мышление, ориентированное на результат, и что проект «Четыре реки» также будет должным образом оценен народом после его завершения.

В эпоху господства государственной власти эффективность и результат преобладали над всем, но с точки зрения того, что с «системы 87 года» процедурная демократия стала столь важной, это замечание заслуживает внимания. Цена, заплаченная правительством Ли Мён Бака за проблемы коммуникации в течение его срока полномочий, была поистине велика. Несмотря на активную работу по связям с общественностью, она была односторонней. Были и замечания о том, что мы не достигли управления через сотрудничество, основанного на выслушивании и сотрудничестве. С этой точки зрения, упразднение Управления по связям с общественностью во время реорганизации правительства после инаугурации и отсутствие отдельной организации, отвечающей за гражданское общество, в начале работы администрации президента были болезненными просчетами.

Недостаточное построение политической базы через назначение талантов

Еще одна причина, по которой правительство Ли Мён Бака получило относительно скупую оценку, несмотря на свои достижения, заключается в том, что политическая база для «мира, как он выглядит» была построена недостаточно. То есть, пренебрегали развитием политических кадровых ресурсов, таких как члены Национального собрания. Хотя Национальное собрание является пространством, которое может помочь или помешать успеху президента, правительство Ли Мён Бака абсолютно не хватало усилий по воспитанию талантов для работы в Национальном собрании. Важно не только то, чтобы президент усердно и хорошо работал, но и то, чтобы инфраструктура убеждения и поддержки, которая заставляет его выглядеть так, была столь же важна. В этом отношении правительство Ли Мён Бака само усугубило свое положение в мире интерпретаций или оценок.

Стратегия будущего и преемственность политики: случай «зеленого роста»

Я хотел бы рассказать о проблеме преемственности политики на примере дела, которым я непосредственно занимался. Моей основной задачей в качестве секретаря по перспективным видениям в Управлении по планированию государственной политики было создание нового видения нации в 2008 году, в год 60-летия основания Республики Корея. Для этого, наряду с созданием Комитета по празднованию 60-летия основания страны, был учрежден Комитет по планированию будущего при президенте, а также сформирован Глобальный консультативный комитет. В то время основные хронические проблемы, с которыми сталкивалась Корея, можно было свести примерно к трем.

Во-первых, хотя «Чудо на реке Ханган» давно закончилось, страна не смогла избавиться от прежней парадигмы роста и найти новые движущие силы роста. Во-вторых, в условиях углубления межпартийных конфликтов и фиксации одномандатного срока, основа для среднесрочной и долгосрочной стратегии будущего была утеряна из-за опоры на краткосрочные достижения. В-третьих, хотя корейская «твердая сила», включая экспорт промышленных товаров, достигла определенного уровня, ее влияние и позиция в международном сообществе были весьма ограничены.

Для преодоления этого требовалась новая парадигма развития и новая технология государственного управления (statecraft), и изменение климата, которое стало величайшим вызовом современности, было воспринято как прекрасная возможность для этого. Изменение климата, безусловно, является огромным кризисом, но оно было воспринято как возможность для нового роста, если на него правильно отреагировать; это межпартийный вопрос, не зависящий от левых или правых, требующий среднесрочных и долгосрочных мер; и это возможность проявить глобальное лидерство, если мы будем лидировать в реагировании на изменение климата.

Международный тренд — это «зеленый рост». Однако Корея движется в противоположном направлении. С приходом к власти нового правительства «зеленый рост» стал почти табу. Ключевой орган по продвижению «зеленого роста», Комитет по «зеленому росту», был понижен из подчинения президенту до подчинения премьер-министру и стал формальностью. В отчете Совета по международным отношениям (CFR) по Корее отмечалось, что «политика, которой уделяло приоритетное внимание предыдущее правительство, обречена на то, чтобы покрыться паутиной», поскольку «зеленый рост» правительства Ли Мён Бака был понижен нынешним правительством. Пока существует нынешняя система государственного управления, которая институционализирует разрыв, а не накопление государственного управления, успешный президент, который оставит след в истории, невозможен.

Ким Сан ХёпПредседатель правления общественной организации «Наше будущее» (приглашенный профессор Высшей школы «зеленого роста» KAIST) Ким Сан Хёп ранее занимал должности директора отдела будущего SBS, сопредседателя Комитета по «зеленому росту» при президенте, секретаря по перспективным видениям администрации президента, секретаря по «зеленому росту» и окружающей среде, а также главы отдела по «зеленому росту» администрации президента.

Модератор

Ли Сук Чжон, директор EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Дискуссия

Кан Вон Тэк, профессор Сеульского национального университета

Ким Сок Хо, профессор Сеульского национального университета

Ким Джэ Иль, профессор Университета Данкук

Ким Тхэ Ён, профессор Университета Кёнхи

На Тхэ Чжун, профессор Университета Ёнсэ

Пак Вон Хо, профессор Сеульского национального университета

Пак Хён Чжун, директор Центра управления EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Ли Нэ Ён, директор Центра анализа общественного мнения EAI, профессор 고려대학교

Хан Гю Соп, профессор Сеульского национального университета

Хан Сын Чжун, профессор Университета Соуль

Хан Чжон Хун, профессор Сеульского национального университета

Пэ Чжин Сок, старший научный сотрудник EAI

Ким Бо Ми, младший научный сотрудник EAI