成功が難しい大統領：未来戦略とグリーン成長の事例を中心に

EAIは2002年に「大統領の成功条件」プロジェクトを開始して以来、「大統領職引き継ぎの成功条件」（2007年）、「2013大統領の成功条件」（2012年）プロジェクトを通じて5年ごとに、民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化の方策を講じてきた。2017年の大統領選挙の年にあたり、EAIは2016年3月14日、キム・サンヒョプ「私たちの未来」理事長（KAIST経営大学院グリーン成長大学院招聘教授）を招き、「2018大統領の成功条件」第2回ラウンドテーブルを開催した。

何が大統領の成功条件か？不明瞭な定義

支持率の高い大統領、人気の高い大統領が成功した大統領なのか？業績と人気が比例するなら良い尺度となるだろうが、果たしてそうだろうか？目先の苦痛や困難を顧みず、未来を見据えて仕事をした大統領は、それゆえに支持と人気を失った大統領は、果たして失敗した指導者なのだろうか？「アジェンダ2010」を通じて人気のない政策を固守した結果、選挙には敗れたものの「ドイツ病」を克服したと評価されるゲアハルト・シュレーダー元首相は、果たして失敗した大統領なのだろうか？意外なことに、大統領の成功を定義する基準は、まともに議論されたことがない。権力の物理的側面とその周辺の様々な角逐と葛藤に焦点を当ててきた言論と一部学界の特性のためである。大統領が成し遂げたかったことを、果たしてどれだけ達成し、それが国と国民にどれだけ役立ったのかを判断しなければならない。その達成が当該政権の任期に留まらず継承され、持続的に発展できる土台を作ったかどうかが、評価の基準として追加されなければならない。いわゆる歴史的遺産として公共財を残したか否かで大統領を評価する必要がある。

大統領の成功を阻む5つの障害

大統領の成功を困難にする外部要因は以下の通りである。

第一に、大統領を権力者と見なす見方が蔓延している。野党、言論、市民社会はもちろん、与党の一部からも同様である。過去にはそうだったのだろう。しかし、私が目撃し体験した大統領という 자리は、外から見るほど無条件に強大ではなかった。人事権や予算編成、国家議題の設定など、大統領が行使する権力も実際には数多くの牽制と圧力の中で行われた。

第二に、帝王的大統領制という虚構のレトリックである。盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権以降、大統領職（presidency）の権威は失墜した一方、国会権力は帝王的な国会（imperial congress）と呼ばれるほど大きくなった。いわゆる国会先進化法は、国会、特に野党に対する交渉能力を失った現職大統領が立法処理を訴え、「署名政治」で街頭に出るという茶番劇を作り出した。官僚と利害集団の力は静かだが持続的に拡大している。

第三に、時限的政権の限界である。いわゆる「87年体制」の一任期制の特性は、経済企画院の廃止と共に必然的に国家政策の「短期主義」を招いた。「通りすがりの政権」の限界を見抜いた政界と官僚集団、財閥と労働界の間に、現状維持に関する妙なネットワークが形成されたのである。国政運営に関する学習と蓄積、継承発展が現実的に不可能な構造と言える。

第四に、大統領と国会議員、地方自治体長の任期と選挙周期の不一致は問題をさらに複雑にしている。法律によれば、国会議員の重任には制限がなく、地方自治体長の任期は3回重任で12年が保障されている。これにより、大統領と与党政治勢力の安定的な連携は制度的に妨げられており、選挙の有利不利によってむしろ執権勢力に遠心力を煽っている。

最後に、功績を問わず直前政権に対する無条件的な差別化あるいは폄下のシンドロームが、大統領の成功をより困難にする要因である。さらには処罰の試みさえ現れる。前職大統領の活動空間を封鎖したり無視したりすることで、大統領職自体への尊敬を遮断し、国政運営の経験を死蔵させる。結局、現職大統領が在任期間中に「任期後」を念頭に置かせることで、国政に邁進する努力を分散させる。

李明博（イ・ミョンバク）政権に対する惜しい評価、WHY？

李明博政権に対する客観的な評価は時期尚早かもしれない。しかし、国際社会の評価より国内評価が惜しいのは事実である。就任初年度、未曾有のグローバル金融危機を克服した成果も、国内ではまともに評価されていない。その理由は何か？ご存知の通り、李明博元大統領は企業家出身である。大統領に就任してからも、国政運営よりは国家経営という表現を内心好んだ。企業家は過程より結果を重視する。仕事に没頭し、難関を突破して望むものを達成するのが企業家の徳目である。ただし、「ウェスト・ウィング」のセリフにあるように、政治には「事実そのままの世界」（what it is）と「そう見える解釈の世界」（what it looks like）が厳然と存在する。李明博政権は後者の側面における国政運営を相対的に疎かにした。企業家的な政治手腕の必然的な結果かもしれないが、結果に偏ったためプロセス管理が不十分だったという反省がある。

コミュニケーションを通じた協治ガバナンスの不在

4大江事業が代表的な例となる。4大江事業は、その規模や重要性に比べて事業目的と方法に関する十分な説明と意見聴取の過程が不足していた。京釜（キョンブ）高速道路建設当時、多くの議論があったが、完了後に適切な評価を受けたように、4大江事業も完了後に国民がこれを正しく評価するだろうという結果志向的な思考がその背景にあったという批判もあった。

公権力が支配していた時代は、効率と結果が全てを圧倒したが、87年体制以降、いわゆる手続き的民主主義がそれだけ重要になったという点で、耳を傾けるべき指摘である。李明博政権の任期中、いわゆるコミュニケーションの問題で支払ったコストは実に大きかった。広報は熱心に行ったが、一方通行に終わった。傾聴と協治のガバナンスには到達できなかったという指摘もあった。 인수위（インスウィ：引き継ぎ委員会）当時、政府組織改編の過程で国政広報処を廃止し、大統領府発足初期に市民社会担当組織を別途に設けなかったことは、この点において痛恨の失策と言える。

人材登用を通じた政治的基盤構築の不足

李明博政権が成果に比べて相対的に低い評価を受けているもう一つの理由は、「そう見える解釈の世界」のための政治的基盤構築が相対的に不足していたためである。すなわち、国会議員のような政治的人材育成を軽視した。国会こそ大統領の成功を助けたり妨げたりする最も強力な空間であるにもかかわらず、李明博政権は国会で活動する人材を育てる努力が絶対的に不足していた。大統領が仕事を熱心にうまくやることも重要だが、そう見えるようにする説得と擁護のインフラ構築もそれだけ重要である。この点において、李明博政権は解釈あるいは評価の世界で不利を招いた側面がある。

未来戦略と政策の持続性：グリーン成長の事例

直接担当した業務を事例に、政策の持続性問題について話したい。国政企画首席室未来ビジョン秘書官として私に与えられた本格的な任務は、李明博政権発足初年度の2008年、大韓民国政府樹立60周年を迎えて新たな国家ビジョンを樹立することだった。このため、建国60周年記念事業団の設置と共に、大統領直属の未来企画委員会を設立し、グローバル諮問委員会も構成した。当時、韓国が直面した最も大きな慢性的な問題は、おおよそ3つに集約された。

第一に、「漢江の奇跡」が終わって久しいが、過去の成長パラダイムから抜け出せず、新たな成長動力を見つけられていない点。第二に、政派間の対立の深化とともに一任期制が固定化し、短期業績主義に便乗して中長期未来戦略の土台が失われた点。第三に、工業製品輸出をはじめ、韓国のハードパワーはある水準に達したが、国際社会での影響力と立場は非常に限定的である点だった。

これを克服するためには、新たな発展パラダイム、新たな国政運営の技術（statecraft）が必要だったが、同時代最高の挑戦として浮上した気候変動は、これを実現するための絶好の素材として認識された。気候変動は明らかに大きな危機だが、これに適切に対応すれば新たな成長の機会となりうること、左右を問わない超党派的なイシューであり中長期的な対策を必要とすること、気候変動対応を先導すればグローバルリーダーシップを発揮できること、などが浮き彫りになったためである。李明博大統領が就任初年度の光復節（独立記念日）の祝辞を通じて、気候変動というネガティブなアジェンダをグリーン成長というポジティブなアジェンダに転換し、国政の最優先順位に引き上げた背景である。

国際社会のトレンドはグリーン成長である。しかし、韓国は逆に進んでいる。政府が変わると、グリーン成長はタブー視されるような存在になった。グリーン成長推進の要であるグリーン成長委員会は、大統領直属から首相室所属に格下げされ、有名無実化した。米国外交協会（CFR）の韓国報告書は、李明博政権のグリーン成長が現政権によって格下げされている点を挙げて、「前政権が重点的に推進した政策は蜘蛛の巣を張る運命にある」と評価した。国政の蓄積どころか、断絶を制度化した現在の国家ガバナンス体制が続く限り、歴史に業績を残せる成功した大統領は不可能である。

金相協（キム・サンヒョプ）社団法人「私たちの未来」理事長（KAIST経営大学院グリーン成長大学院招聘教授）は、SBS未来部長、大統領直属グリーン成長委員会共同団長、大統領室未来秘書官、グリーン成長環境秘書官を経て、大統領室グリーン成長企画官を歴任した。

司会イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

討論

カン・ウォンテク ソウル大学教授

キム・ソクホ ソウル大学教授

キム・ジェイル 檀国大学教授

キム・テヨン 慶熙大学教授

ナ・テジュン 延世大学教授

パク・ウォノ ソウル大学教授

パク・ヒョンジュン EAIガバナンスセンター所長、成均館大学教授

イ・ネヨン EAI世論分析センター所長、高麗大学教授

ハン・ギュソプ ソウル大学教授

ハン・スンジュン ソウル女子大学教授

ハン・ジョンフン ソウル大学教授

ペ・ジンソク EAI首席研究員

キム・ボミ EAI 선임연구원（シニア研究員）