总统的成功条件：经验与教训

EAI自2002年启动“总统的成功条件”项目，2007年启动“总统就职交接的成功条件”项目，以回应韩国民主化进程中的时代要求，并探讨民主化后理想的总统角色、权限和责任的制度化方案。如今，随着社交媒体技术的普及，政治环境发生变化，迫切需要将日益增长的政治参与和沟通需求纳入稳定的制度框架。

因此，EAI策划了“2013总统的成功条件”项目，旨在回顾历届政府的国政运营成果与方式，并探索符合新政治环境的治理能力（governability）形成及成功履行总统职责的条件。

2012年7月27日，我们邀请了曾任参与政府（Roh Moo-hyun administration）青瓦台政策室长的成庆隆教授（韩林大学）举办了第七次圆桌会议。会议主要内容整理如下。

当前，韩国社会正处于总统大选过程中。大多数人只关注争夺政权的选举过程，而忽视了执政后的国政管理。然而，长达五年的总统任期绝非易事。必须制定国政运营的蓝图，并拥有一批优秀的执政人才。国政运营的变化巨大且内部矛盾重重，仅凭竞选时的激情是无法应对的。而且，在单一任期制下，所有政府都会因经验不足而经历试错过程。这意味着新政府要成功履行国政职责，需要考虑的因素众多。那么，如何才能成为一位成功的总统呢？尽管对此难以找到明确的答案，但我们可以从过去的经验中吸取以下几点重要教训。

总统的国政哲学与时代精神

无论谁当选总统，要想获得成功的历史评价，都必须以对人类普遍价值的坚定信念为前提。这些普遍价值包括自由、平等、团结、和平、共生等，不同的人可能会有不同的侧重点。李明博总统的倾向似乎是自由、市场、竞争和现实主义，而卢武铉总统则同时强调自由、平等和团结。未来的方向可以提出进步民主主义，即在民主主义的基础上，通过社会团结与和平，最终实现共生。共生包含短期和长期两个层面。

为了实现共生，需要增加税收和扩大福利，这必然伴随着矛盾。正如美国历史所示，共和党政府减税、放松管制、以市场为主导的政策不可避免地导致了分配不平等。大萧条前，财富的50%集中在上层10%的人手中，之后有所下降，但在里根总统之后再次增加，到2008年达到了50%。这种严重的分配不均威胁着社会的持续性。短期内对富裕阶层有利，但长期来看则对所有人不利。

因此，对于共生这一价值而言，如何克服短期内出现的矛盾将成为重要的政治课题。当市场过度加剧不平等，并形成长期来看难以持续的社会结构时，国家必须介入。如果国家政策未能妥善管理分配问题，未来必将面临严重的危机。无论哪个党派执政，下届政府都必须处理包含如此尖锐矛盾的分配和意识形态认同问题，在此背景下，总统的国政哲学将发挥更重要的作用。总统必须洞察历史状况、社会经济条件、大众需求等，准确把握时代精神。当前最大的问题是不平等、南北对峙和安全 불안，因此需要将时代精神的方向定为平等、和平、共生。

总统大选过程及执政准备

成功履行总统职责，总统大选过程和执政准备过程至关重要。总统候选人和竞选团队面临着巨大的学习任务。仅仅捕捉时代精神或提出政策方向是不足够的，还需要进行大量准备工作来制定政策路线并具体设计核心政策。在总统大选过程中，竞选团队形成，并且事实上形成了政府初期阶段的国政运营体系框架。竞选团队由层级制（hierarchy）、网络和市场混合的、高度流动和易变的政治团体构成。竞选团队是总统候选人、政治和政策路线以及各种人脉网络的复合体。特别是大量人员涌入竞选团队，异质性势力试图推销各自的理念，政治联盟的成员要求对其贡献获得回报。在此过程中，会经历政治势力的扩张、分裂、再扩张，这种混乱的过程会持续到总统当选之后。由于竞选团队中的人物会进入总统职务交接委员会并进入青瓦台，因此竞选过程中形成的人才群体的能力、忠诚度、公共性、使命感等都非常重要。

最终，总统当选者能否明智地从中甄选人才，妥善安排其位置，并明确政策路线，将决定执政初期政府运营的成败。通常，候选人在竞选过程中为了扩大政治势力，会与各种政治势力或社会团体结成政治联盟。然而，为了胜利而做出过多的承诺或接纳过多异质性因素，执政后就容易因意识形态和利益发生冲突，并容易出现问题。因此，需要注意在竞选过程中形成最小获胜联盟（minimum winning coalition），并应适度克制最大获胜联盟（maximum winning coalition）的形成。

交接委员会阶段

在总统职务交接阶段，必须对竞选过程中提出的众多政策承诺进行严格的再审查。在当选者时期，有必要冷静地确定执政后要推进的任务、放弃的任务以及新增的任务。在考虑时代要求和实现可能性的基础上，区分可为与不可为，并整理出适度范围内的政策组合是可取的。

此外，新政府的首次人事任命将形成未来五年的政策框架，因此初期人事任命非常重要。然而，在韩国，无论是进步阵营还是保守阵营，兼具价值导向、公共性和专业性的人才库都非常狭窄。因此，初期人事任命往往倾向于重用官僚。起用具有行政专业性的官僚，其优点在于国政运营的失误不会太大。然而，过度依赖官僚体系，则难以实现新总统的国政哲学或政策路线，这会带来问题。从这个角度来看，需要有适当的官僚任用原则，初期人事任命中，有必要任命1/2至2/3的非官僚出身的部长。

为了执行新政府的核心政策，必须在执政初期完成包括预算设计在内的结构性设计。例如，为扩大福利或教育政策，需要进行艰难的财政支出结构调整，如削减社会基础设施支出预算，这其中牵涉到政府内外的各种利益关系，难以避免矛盾和冲突。因此，如果不在执政第一年的上半年制定周密的计划并迅速处理，就会陷入困境。参与政府的“愿景2030”项目，由于是在执政第四年的2006年才制定，实际上未能实现。要成功执行总统议程，必须在竞选期间明确框架，并在交接委员会期间确定计划。从这个方面来看，初期青瓦台的组织构成也非常重要，交接委员会阶段必须为此做好充分准备。

青瓦台组织构成

青瓦台组织的核心任务是执行特定政府必须完成的历史使命（即总统项目）、规划和协调整个国政，以及预防和应对国家危机。从这个角度来看，青瓦台的辅佐组织需要考虑以下几点：

第一，为了使青瓦台能够履行国政的“控制塔”功能，组织设计应侧重于国政的整体规划和协调。在当今国政环境日益复杂和多层次的情况下，以总统-首席秘书官-行政部门为链条的垂直•分割式指令控制型国政管理是极其危险的。规划最需要信息共享，但垂直和分割的指令控制型结构难以实现横向信息共享，这一点需要注意。信息即权力，如果将其交给官僚体系，必要的信息共享就无法有效进行。各部门试图单独规划，导致青瓦台信息过载并产生障碍。参与政府的e-支援系统促进了信息共享，并实现了有效的协调。

第二，青瓦台组织最好构建为秘书室和政策室二元体制，或秘书室-政策室-安保室三元体制。这是因为青瓦台需要处理的政策范围非常广泛，个人或单一组织难以承担。此外，必须在青瓦台-国务总理室-行政部门之间建立各种协调与合作体系。从行政部门的角度来看，青瓦台和国务总理室都承担协调功能，可能传递双重信息。因此，青瓦台应只负责国政的战略部分。在总统与国务总理的每周会晤中，重要的协调与协商得以进行，在此过程中可以确定适当的角色分工。青瓦台政策室与国务总理室的国政调整室之间的协调也很重要。信息传递的双重性问题正是由于这种协调与协商体系未能有效运作所致。

第三，为处理跨部门的共同课题，有必要运用矩阵组织原则。在连接青瓦台政策室-国政课题委员会-行政部门的矩阵关联中，政策室负责综合管理功能，并设立独立的国政课题委员会，与多个部门共同规划核心国政课题，并对其推进过程进行监控。各部门独立运作，但通过委员会共同协商和规划，共享信息，并推进超越个别部门的共同课题。然而，委员会并非只有优点，需要智慧来善加利用。鉴于参与政府曾受到“委员会共和国”的批评，设立3至5个核心总统委员会来处理国政课题是比较好的选择。与特定政策相关的委员会可以根据个别部门设立。

第四，应积极考虑在主要政策领域引入“集体团队管理体系”。例如，美国白宫的NSC（国家安全委员会）和NEC（国家经济委员会）。考虑克林顿政府时期设立的NEC是因为，与外交安全一样，经济领域也非常复杂，需要快速共享信息，并在紧急情况下需要团队应对。即使是经济专家，也很难成功担任经济领域部长或次长。当今国家经济问题涉及金融、外汇、信贷、出口、能源等多个方面，需要准确的信息和经验，并在必要时具备与金融机构迅速合作的能力，而一个人难以承担所有这些工作。因此，经济官僚体系最终会主导，可能偏离政府期望的经济运行方向，从这个角度来看，有必要考虑像NEC这样的集体管理体系。

第五，有必要对东亚研究所（EAI）先前提出的辅佐官制度进行周密审查。虽然区分秘书官和辅佐官在理论上是可取的，但考虑到在韩国现实中直接应用仍有困难，需要寻找新的替代方案。

政府组织改组

政府组织改组应符合新政府的国政目标，并朝着反映时代变化对政府功能的要求方向进行。下届政府需要进行组织改组，以解决大部门主义、部门间各自为政、横向政策协调功能缺失等政府组织的弊端。此外，还可以考虑为政策领域的整合性•集体性管理进行组织改组。然而，为了防止国政混乱并维持国政连续性，政府组织改组应在最小范围内进行。尤其是在当前，需要进行组织改组的领域包括教育•科学技术领域、财政•企划•金融领域、中小企业领域、知识经济•信息通信领域、能源•环境领域。需要考虑教育和科学技术是否应合并为一个部门；财政•企划•金融领域过于庞大，需要进行分离或调整；中小企业领域需要加强，以创造经济民主化和经济增长的新动力。

此外，知识经济和信息通信领域因其性质需要分离；能源领域是目前是否保留在知识经济部，还是分离出来与环境合并，这些争论仍在进行中。同时，还应考虑到内阁层面推行集体管理的需求日益增大。特别是围绕经济政策、社会政策、科学技术•能源•环境、安保•安全领域，有必要考虑恢复副总理制度，或引入领域别首席部长制度，以确保相关部门间的合作。

需要注意的事项

成功履行总统职责，不仅要在制度层面，还要关注以下现实问题：

第一，必须考虑到被称为“地下政府”（sub-government）的实际运作。几乎所有政策领域都形成了由政府官员、财阀、国会议员、利益团体等构成的强大利益联盟。为了成功履行国政，需要关注并警惕这些地下政府对实际政策过程产生重大影响的情况屡见不鲜。

第二，应侧重于矛盾的预防和管理。“政策即矛盾”——几乎所有政策都伴随着矛盾。当政府重点推进的政策遭遇强大的政治•社会阻力时，不仅该政策的推进受到威胁，其他政策的推进也会受到阻碍。因此，必须树立“政策执行的核心是矛盾管理”的意识，集中努力于矛盾的预防、最小化和解决。从政策规划阶段开始，就必须认真考虑会出现何种矛盾，如何预防，如何应对。在此方面，可以参考参与政府的公共机构地方迁移政策，该政策因其潜在的尖锐矛盾，通过“三协战略”（合作、协商、契约）得以成功推进。

第三，控制高级公职人员和亲信的腐败。历届政府的国政失败或国民的不信任，大多源于高级公职人员和亲信的腐败。从这个角度来看，应积极推进设立独立于政治权力的“高级公职人员腐败调查处”。

第四，建立党政间的协商与合作体系。党政关系本质上具有合作与对抗的双重性，因此妥善管理党政关系绝非易事。意识形态政党由于意识形态的同质性，可以实现自主调整和控制，但韩国政党意识形态的性质较弱。因此，党政之间经常出现不和谐音，给国政运营带来阻碍。特别是在五年单一任期制总统制下，如果大选的竞争对手或竞争势力掌握党权，执政第三年起，就会出现所谓“现任权力”与“未来权力”之间严重的矛盾。尽管党政关系的管理如此困难，但这却是成功国政运营不可或缺的条件。

下届政府的成功条件

今后国政运营的基本方针应是通过改善不平等和促进和平来形成共生社会及共生性的南北关系基础。目前，执政党和在野党都承诺经济民主化、扩大福利、改善南北关系，这似乎在大方向上达成了共识。然而，一旦进入具体政策，无论谁执政，都将面临巨大的矛盾。因为下届政府必须处理的核心议题是不可避免地伴随矛盾和冲突的分配•再分配议题，以及意识形态价值•认同议题。在此背景下，基于上述讨论，总结下届政府成功的条件如下：

第一，设定明确的历史意识和清晰的国政目标。基本方针应是通过促进平等与和平来形成共生社会及共生性的南北关系基础。

第二，确保拥有兼具民主主义和公共性之坚定认识与能力的丰富人才库。

第三，最大化政府的联合规划与协调能力。

第四，有效管理官僚体系。不仅要善于指导官僚顺应国民需求和总统国政路线，还要通过提供各种教育和学习机会，培养其道德感和创新能力。

第五，形成国民共识。通过与国民、公民社会、利益相关者的密切对话，形成对改革的正当性和必要性的广泛国民共识。

第六，最小化矛盾。通过说服改革最终将有助于韩国社会的持续发展和共生发展，从而最小化改革过程中产生的矛盾。

当然，要同时满足以上所有条件并非易事，也不能保证成功。因为它们是成功国政运营的必要条件，而非充分条件。可以肯定的是，为了下届总统的成功，必须同时解决历届政府在系统和运营方面存在的问题。然而，在我们政治现实中反复出现的现任权力与未来权力之间的断裂，很可能使无论谁当选总统都陷入因国政经验不足而产生的各种试错过程。从这个角度来看，期待下届政府能够摆脱全盘否定前任政府的阵营逻辑或对抗政治，从交接委员会阶段开始，以客观评价为基础，保持国政的连续性，展现出成熟的态度。这些努力不仅能防止不必要的国家能量消耗，还能让我们向更成功的总统迈进一大步。■

成庆隆教授在美国斯坦福大学获得社会学博士学位，现任韩林大学社会科学学部教授、社会科学研究所所长。在参与政府时期，曾任国家均衡发展委员会委员长及总统秘书室政策室长。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

与会者

朴亨俊，成均馆大学教授

尹成义，庆熙大学教授

李坤洙，EAI首席研究员

李乃永，高丽大学教授

李在烈，首尔大学教授

张勇锡，延世大学教授

郑元七，EAI高级研究员

郑汉蔚，EAI首席研究员

韩圭燮，首尔大学教授