Условия успеха президента: опыт и уроки

Институт востоковедения (EAI) в ответ на запросы времени, связанные с демократизацией Кореи, в рамках проектов «Условия успеха президента» (2002 г.) и «Условия успеха при вступлении в должность президента» (2007 г.) исследовал институциональные меры по обеспечению надлежащей роли, полномочий и ответственности президента в условиях демократии. В настоящее время остро стоит вопрос о необходимости создания стабильных институтов для удовлетворения растущих требований к политическому участию и коммуникации в условиях меняющейся политической среды, обусловленной распространением технологий социальных сетей.

В связи с этим EAI запланировал проект «Условия успеха президента в 2013 году» с целью анализа достижений и методов государственного управления предыдущих правительств, а также изучения условий формирования управляемости (governability) и успешного выполнения президентских обязанностей в новой политической среде.

27 июля 2012 года был проведен седьмой круглый стол с участием профессора Сон Кён Рёна (Университет Халлим), который ранее занимал пост главы Управления по политическим вопросам администрации президента при правительстве Мун Чжэ Ина. Основные итоги встречи изложены ниже.

В настоящее время в нашем обществе идет предвыборная президентская кампания. Большинство людей сосредоточено только на избирательном процессе, направленном на получение власти, и пренебрегает управлением государством после прихода к власти. Однако пятилетний срок президентства — это отнюдь не простая задача. Необходимо иметь план развития государственного управления и команду талантливых людей для его реализации. Управление государством сопряжено с большими изменениями и внутренними конфликтами, которые невозможно преодолеть одной лишь энергией предвыборной кампании. Кроме того, при одномандатной системе каждое правительство неизбежно сталкивается с ошибками из-за недостатка опыта. Это означает, что существует множество факторов, которые необходимо учитывать для успешного государственного управления новым правительством. Так как же стать успешным президентом? На этот вопрос трудно дать однозначный ответ, но из прошлого опыта можно извлечь несколько важных уроков.

Философия государственного управления и дух времени президента

Независимо от того, кто станет президентом, для получения исторической оценки как успешного лидера необходимо твердо верить в универсальные человеческие ценности. К таким универсальным ценностям относятся свобода, равенство, солидарность, мир и сосуществование, причем акценты могут различаться в зависимости от человека. Президент Ли Мён Бак, по-видимому, склонялся к свободе, рынку, конкуренции и реализму, в то время как президент Но Му Хён подчеркивал свободу, равенство и солидарность. В качестве будущего направления можно предложить прогрессивную демократию. Это означает стремление к конечному сосуществованию, основанному на демократии, с помощью социальной солидарности и мира. Сосуществование имеет краткосрочный и долгосрочный аспекты.

Для сосуществования необходимо повышение налогов и расширение социального обеспечения, что неизбежно влечет за собой конфликты. Как показывает история США, политика Республиканской партии, направленная на снижение налогов, дерегулирование и ориентацию на рынок, неизбежно приводит к неравному распределению. Накануне Великой депрессии 50% богатства было сосредоточено у 10% населения, затем этот показатель снизился, а после эпохи Рейгана снова вырос, достигнув 50% в 2008 году. Такое серьезное неравенство угрожает устойчивости общества. В краткосрочной перспективе это выгодно высшим слоям, но в долгосрочной — вредит всем.

Таким образом, преодоление краткосрочных конфликтов ради ценности сосуществования станет важной политической задачей. Государство должно вмешиваться, когда рынок чрезмерно увеличивает неравенство и создает структуру, делающую общество неустойчивым в долгосрочной перспективе. Если государственная политика не сможет должным образом управлять проблемами распределения, в будущем неизбежно возникнут серьезные риски. Независимо от того, какая партия придет к власти, следующее правительство столкнется с вопросами распределения и идеологической идентичности, которые несут в себе крайние конфликты, поэтому философия государственного управления президента будет играть еще более важную роль. Президент должен точно считывать дух времени, проникая сквозь исторические обстоятельства, социально-экономические условия и требования масс. Поскольку главными проблемами настоящего времени являются неравенство, конфронтация между Севером и Югом и угроза безопасности, необходимо направить дух времени в сторону равенства, мира и сосуществования.

Предвыборная кампания и подготовка к вступлению в должность

Для успешного выполнения президентских обязанностей важны предвыборная кампания и подготовка к вступлению в должность. Кандидаты в президенты и их предвыборные штабы сталкиваются с огромным объемом задач по обучению. Недостаточно просто уловить дух времени или предложить направление политики; требуется большая подготовка для разработки политического курса и конкретного проектирования ключевых политических мер. В ходе предвыборной кампании формируется предвыборный штаб и фактически закладываются основы системы государственного управления для начального этапа работы правительства. Предвыборный штаб представляет собой очень гибкую и изменчивую политическую группу, сочетающую иерархию, сеть и рыночные принципы. Предвыборный штаб — это совокупность кандидата в президенты, политического и идеологического курса, а также различных кадровых сетей. В частности, в предвыборный штаб стекается огромное количество людей, разнородные силы стремятся продвинуть свои идеи, а члены политического альянса требуют вознаграждения за свой вклад. В ходе этого процесса происходит расширение, раскол и повторное расширение политических сил, и этот хаотичный процесс продолжается и после избрания президента. Поскольку люди из штаба входят в комитет по передаче власти и администрацию президента, очень важны компетентность, лояльность, общественная значимость и чувство долга группы талантов, сформировавшейся в ходе предвыборной кампании.

В конечном итоге, от того, насколько мудро избранный президент сможет отобрать среди них подходящих людей, правильно их расставить и упорядочить политический курс, будет зависеть успех государственного управления на начальном этапе. Часто в ходе предвыборной кампании кандидат формирует политические альянсы с различными политическими силами и общественными группами, чтобы расширить свою политическую базу. Однако чем больше обещаний дается ради победы или чем больше разнородных элементов принимается, тем выше вероятность конфликтов, связанных с идеологией и интересами, и возникновения проблем после прихода к власти. Поэтому необходимо учитывать, что формирование минимального выигрышного коалиционного альянса в ходе предвыборной кампании является необходимым, а создание максимального выигрышного коалиционного альянса следует разумно ограничивать.

Этап переходного комитета

На этапе передачи президентских полномочий необходимо провести тщательную переоценку многочисленных предвыборных обещаний. На этой стадии, когда кандидат уже избран, важно трезво определить задачи, которые будут реализованы после прихода к власти, от которых придется отказаться, а также новые задачи. Желательно разграничить то, что возможно, и то, что невозможно, с учетом требований времени и реальной осуществимости, и сформировать пакет политических мер в разумных пределах.

Кроме того, поскольку первые назначения нового правительства определяют рамки политики на пять лет, начальный этап назначений имеет решающее значение. Однако в нашей стране, будь то прогрессивный или консервативный лагерь, кадровый резерв, обладающий ценностной ориентацией, общественной значимостью и профессионализмом, очень ограничен. В результате на начальном этапе часто привлекаются чиновники. Это связано с тем, что привлечение чиновников с административным опытом имеет преимущество в виде минимизации ошибок в государственном управлении. Однако чрезмерная зависимость от бюрократического аппарата затрудняет реализацию национальной философии или политического курса нового президента. В этом отношении требуются соответствующие принципы кадровой политики в отношении бюрократии, и на начальном этапе назначений необходимо привлекать не менее 1/2 или 2/3 министров не из числа чиновников.

Для реализации ключевых политических мер нового правительства необходимо провести структурное проектирование, включая бюджетное планирование, в начале срока полномочий. Например, для расширения программ социального обеспечения или образования требуется сложная реструктуризация бюджетных расходов, такая как сокращение расходов на инфраструктуру, что неизбежно влечет за собой конфликты и столкновения из-за переплетения интересов внутри и вне правительства. Поэтому, если не принять точный план и не реализовать его быстро в первой половине первого года пребывания у власти, возникнут трудности. Пример «Видение 2030» правительства Мун Чжэ Ина, разработанное на четвертый год пребывания у власти в 2006 году, так и не было реализовано. Для успешной реализации президентской повестки дня необходимо четко определить ее рамки во время предвыборной кампании, а план должен быть утвержден в период работы переходного комитета. В этом отношении очень важна и организационная структура администрации президента на начальном этапе, и переходный комитет должен тщательно подготовиться к этому.

Организационная структура администрации президента

Ключевые задачи организационной структуры администрации президента включают выполнение исторической миссии (так называемого президентского проекта), которую должно выполнить данное правительство, планирование и координацию всего государственного управления, а также предотвращение и реагирование на государственные кризисы. В этом отношении организационная структура администрации президента должна учитывать следующие моменты:

Во-первых, чтобы администрация президента выполняла функцию «центра управления» (control tower) государственным управлением, организационная структура должна быть ориентирована на комплексное планирование и координацию государственного управления. В условиях нынешней многоуровневой и сложной среды государственного управления вертикальное и фрагментированное управление, основанное на приказах и контроле, идущее от президента к главным секретарям и далее к министерствам, очень опасно. Для планирования, прежде всего, необходимо совместное использование информации, и следует учитывать, что в вертикальной и фрагментированной структуре, основанной на приказах и контроле, затруднено горизонтальное совместное использование информации. Поскольку информация — это власть, если она остается в руках бюрократии, необходимое совместное использование информации не происходит должным образом. Поскольку каждое министерство пытается планировать самостоятельно, администрация президента оказывается перегруженной информацией, что создает препятствия. Система электронного обеспечения «e-지원» правительства Мун Чжэ Ина способствовала беспрепятственному обмену информацией и эффективной координации.

Во-вторых, желательно построить организационную структуру администрации президента как двойную систему (секретариат и управление по политическим вопросам) или тройную систему (секретариат — управление по политическим вопросам — управление по безопасности). Это связано с тем, что сфера политики, которой должна заниматься администрация президента, очень широка, и ее невозможно охватить одному человеку или одной организации. Кроме того, необходимо создать различные системы координации и сотрудничества между администрацией президента, канцелярией премьер-министра и министерствами. С точки зрения министерств, поскольку и администрация президента, и канцелярия премьер-министра выполняют функции координации, могут передаваться двойные сообщения. Поэтому администрация президента должна заниматься только стратегическими аспектами государственного управления. Важные консультации и координация происходят на еженедельных встречах президента и премьер-министра, где может быть определено соответствующее распределение ролей. Важна также координация между управлением по политическим вопросам администрации президента и Управлением по координации государственной политики канцелярии премьер-министра. Проблема двойственности сообщений возникает из-за неэффективной работы этих систем координации и консультаций.

В-третьих, необходимо использовать принцип матричной организации для решения совместных задач между министерствами. В рамках матричной связи, соединяющей управление по политическим вопросам администрации президента, комитеты по государственным задачам и министерства, управление по политическим вопросам выполняет функцию комплексного управления, а отдельные комитеты по государственным задачам совместно планируют ключевые государственные задачи с участием нескольких министерств и осуществляют мониторинг хода выполнения этих задач. Каждое министерство функционирует самостоятельно, но несколько министерств совместно консультируются и планируют через комитеты, обмениваются информацией и реализуют совместные задачи, выходящие за рамки отдельных министерств. Однако, поскольку комитеты имеют не только преимущества, но и недостатки, необходимо мудро их использовать. Учитывая опыт правительства Мун Чжэ Ина, которое подвергалось критике как «республика комитетов», целесообразно иметь около 3-5 ключевых президентских комитетов для государственных задач. Комитеты, связанные с конкретной политикой, должны создаваться на уровне отдельных министерств.

В-четвертых, следует активно рассмотреть возможность внедрения «коллективной командной системы управления» для основных областей политики. Примером могут служить Совет национальной безопасности (NSC) и Национальный экономический совет (NEC) Белого дома США. Рассмотрение NEC, созданного при администрации Клинтона, обусловлено тем, что, как и в области внешней политики и безопасности, экономическая сфера также очень сложна, требует быстрого обмена информацией и реагирования в экстренных ситуациях в виде команды. Даже будучи экономическим экспертом, трудно успешно выполнять обязанности министра или заместителя министра экономики. Современные проблемы национальной экономики требуют комплексного подхода к финансам, валюте, кредитам, экспорту, энергетике и т. д., что требует точной информации и опыта, а также способности быстро сотрудничать с финансовыми учреждениями в случае необходимости, что трудно для одного человека. В результате в конечном итоге доминирует экономическая бюрократия, и правительство может отклониться от желаемого направления экономического управления, поэтому необходимо задуматься о коллективной системе управления, такой как NEC.

В-пятых, необходимо тщательно пересмотреть предложенную ранее Институтом востоковедения (EAI) систему помощников. Хотя разделение секретарей и помощников теоретически является желательным, на практике оно все еще затруднительно для применения в нашей стране, поэтому необходимо искать новые решения.

Реорганизация правительственной структуры

Реорганизация правительственной структуры должна осуществляться в направлении создания структуры, соответствующей целям государственного управления нового правительства, и отражения требований к функциям правительства в соответствии с изменениями времени. Следующему правительству потребуется реорганизация структуры для решения таких дисфункций правительственной структуры, как «принцип крупных министерств», «ведомственный партикуляризм» и «отсутствие горизонтальной координации политики». Также может быть рассмотрена реорганизация структуры для интегрированного и коллективного управления по областям политики. Однако для предотвращения хаоса в государственном управлении и поддержания его преемственности реорганизация правительственной структуры должна проводиться в минимально необходимых пределах. В частности, в настоящее время реорганизация необходима в следующих областях: образование и наука/технологии, финансы/планирование/банковское дело, малый и средний бизнес, знаниевая экономика/информационные и коммуникационные технологии, энергетика/окружающая среда. Необходимо решить, следует ли объединять образование и науку/технологии в одно министерство; область финансов/планирования/банковского дела слишком велика и требует разделения или реорганизации; область малого и среднего бизнеса необходимо укрепить для создания новой движущей силы экономического демократизации и экономического роста.

Кроме того, область знаниевой экономики и информационных и коммуникационных технологий по своей природе требует разделения, и ведутся споры о том, следует ли оставить энергетику в Министерстве знаниевой экономики, как сейчас, или выделить ее и объединить с окружающей средой. Следует также учитывать растущую необходимость в коллективном управлении на уровне кабинета министров. В частности, необходимо рассмотреть возможность возрождения поста вице-премьера или введения поста старшего министра по отраслям, сосредоточившись на экономической политике, социальной политике, науке/технологиях/энергетике/окружающей среде, а также безопасности, для обеспечения сотрудничества между соответствующими министерствами.

Что следует учитывать

Для успешного выполнения президентских обязанностей необходимо уделять внимание не только институциональным аспектам, но и следующим практическим проблемам:

Во-первых, необходимо учитывать реальность функционирования так называемого «теневого правительства» (sub-government). Практически во всех областях политики сформировались мощные альянсы интересов, связывающие правительственных чиновников, крупные корпорации, членов парламента и группы интересов. Для успешного государственного управления необходимо обращать внимание и проявлять бдительность в отношении того, что реальный политический процесс часто подвержен сильному влиянию этих «теневых правительств».

Во-вторых, необходимо сосредоточиться на предотвращении и управлении конфликтами. Можно сказать, что «политика — это конфликт», поскольку почти любая политика сопряжена с конфликтами. Если против политики, которую правительство стремится активно продвигать, возникает сильное политическое или социальное сопротивление, это не только ставит под угрозу реализацию данной политики, но и создает препятствия для реализации других политических мер. Поэтому необходимо проявлять максимальные усилия, исходя из понимания того, что «ключ к исполнению политики — это управление конфликтами», для предотвращения, минимизации и разрешения конфликтов. С самого начала этапа планирования политики необходимо серьезно рассмотреть, какие конфликты могут возникнуть, как их предотвратить и как на них реагировать. В этом контексте можно сослаться на успешную реализацию политики переноса государственных учреждений в регионы во время правления Мун Чжэ Ина, которая сопровождалась крайними конфликтами, благодаря «стратегии трех 협 (сотрудничество, консультации, соглашение)».

В-третьих, необходимо контролировать коррупцию среди высокопоставленных чиновников и приближенных. Неудачи в государственном управлении или недоверие со стороны общественности в предыдущих правительствах в основном были вызваны коррупцией среди высокопоставленных чиновников и их приближенных. В этом отношении необходимо активно продвигать создание «Управления по расследованию коррупции среди высокопоставленных чиновников», независимого от политической власти.

В-четвертых, необходимо создать систему консультаций и сотрудничества между партией и правительством. Отношения между партией и правительством по своей сути имеют двойственность — сотрудничество и противостояние, поэтому управление этими отношениями никогда не бывает легким. В случае идеологических партий, благодаря идеологической однородности, осуществляется саморегулирование и контроль, но в корейских партиях идеологический характер слаб. В результате часто возникают разногласия между партией и правительством, что приводит к сбоям в государственном управлении. В частности, в условиях пятилетней одномандатной президентской системы, если власть в партии захватывают соперники в предвыборной кампании или конкурирующие силы, реальность такова, что с третьего года пребывания у власти возникают серьезные конфликты между так называемой «нынешней властью» и «будущей властью». Это означает, что, хотя управление отношениями между партией и правительством трудно, это является необходимым условием для успешного государственного управления.

Условия успеха следующего правительства

Основным направлением будущего государственного управления должно стать формирование основ для общества сосуществования и межкорейских отношений, основанных на сосуществовании, путем улучшения неравенства и укрепления мира. В настоящее время как правящая, так и оппозиционная партии обещают экономическую демократизацию, расширение социального обеспечения и улучшение межкорейских отношений, что свидетельствует о достижении консенсуса по основным направлениям. Однако, когда дело доходит до конкретной политики, любое правительство столкнется с огромными конфликтами. Это связано с тем, что ключевыми вопросами, которыми должно заниматься следующее правительство, являются вопросы распределения/перераспределения и вопросы идеологических ценностей/идентичности, где конфликты и столкновения неизбежны. В этом контексте, основываясь на предыдущих обсуждениях, условия успеха следующего правительства можно сформулировать следующим образом:

Во-первых, установите четкое историческое видение и ясные цели государственного управления. В основном необходимо заложить основу для общества сосуществования и межкорейских отношений, основанных на сосуществовании, путем улучшения равенства и укрепления мира.

Во-вторых, обеспечьте богатый кадровый резерв, обладающий глубоким пониманием демократии и общественной значимости, а также соответствующими навыками.

В-третьих, максимизируйте возможности совместного планирования и координации в правительстве.

В-четвертых, эффективно управляйте бюрократическим аппаратом. Важно не только правильно направлять чиновников, чтобы они отвечали требованиям народа и политическому курсу президента, но и предоставлять им различные возможности для обучения и повышения квалификации, чтобы развивать их моральные качества и инновационный потенциал.

В-пятых, сформируйте общественный консенсус. Необходимо сформировать широкий общественный консенсус относительно легитимности и необходимости реформ путем тесного диалога с народом, гражданским обществом и заинтересованными сторонами.

В-шестых, минимизируйте конфликты. Необходимо минимизировать конфликты, возникающие в процессе реформ, убедительно демонстрируя, что реформы в конечном итоге будут способствовать устойчивому развитию и сосуществованию корейского общества.

Конечно, выполнить все вышеперечисленные условия непросто, и это не гарантирует успеха. Это необходимые, но не достаточные условия для успешного государственного управления. Очевидно, что для успеха следующего президента необходимо решить проблемы систем и методов управления предыдущих правительств. Однако в нашей политической реальности разрыв между нынешней и будущей властью, который повторяется, с большой вероятностью приведет к различным ошибкам из-за недостатка государственного опыта, независимо от того, кто станет президентом. В этом отношении мы ожидаем, что следующее правительство продемонстрирует зрелый подход, отказавшись от идеологической логики и политики конфронтации, полностью отрицающей предыдущее правительство, и будет поддерживать преемственность государственного управления, основанную на объективной оценке, начиная с этапа переходного комитета. Эти усилия не только предотвратят растрату ненужной государственной энергии, но и приблизят нас на шаг к более успешному президенту.■

Профессор Сон Кён Рён получил докторскую степень по социологии в Стэнфордском университете и в настоящее время является профессором факультета социальных наук и директором Исследовательского института социальных наук Университета Халлим. При правительстве Мун Чжэ Ина он занимал пост председателя Комитета по сбалансированному развитию страны и главы Управления по политическим вопросам администрации президента.

Модератор

Ли Сук Чжон, директор EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Участники

Пак Хён Чжун, профессор Университета Сонгюнгван

Юн Сон И, профессор Университета Кёнхи

Ли Гон Су, старший научный сотрудник EAI

Ли Нэ Ён, профессор Университета Корё

Ли Джэ Ёль, профессор Сеульского национального университета

Чан Ён Сок, профессор Университета Ёнсе

Чон Вон Чхиль, старший научный сотрудник EAI

Чон Хан Уль, старший научный сотрудник EAI

Хан Гю Соп, профессор Сеульского национального университета