大統領の成功条件：経験と教訓

EAIは韓国の民主化進展に伴う時代的要請に応え、2002年の「大統領の成功条件」、2007年の「大統領職引き継ぎの成功条件」というプロジェクトを通じて、民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化の方策を講じてきた。今やSNS技術の拡散による政治環境の変化の中で増大する政治参加とコミュニケーションの要求を安定した制度に盛り込むことが急務である。

これを受け、EAIは前政権の国政運営の成果と方式を振り返り、新たな政治環境に合致するガバナビリティ（governability）の形成と、成功的な大統領職遂行の条件を探求するため、「2013 大統領の成功条件」を企画した。

2012年7月27日には、参与政府で大統領府政策室長を務めたソン・ギョンリョン教授（韓林大学）を招き、第7回ラウンドテーブルを実施した。会議の主な内容は以下の通りである。

現在、韓国社会では大統領選挙の過程が進行中である。ほとんどの人は政権獲得のための選挙過程にのみ集中し、執権後の国政管理には疎かである。しかし、大統領職の5年間は決して簡単な問題ではない。国政運営の見通しに関する設計図と共に、共に働く優秀な人材集団が必要である。選挙運動の勢いだけでは対応できないほど、国政運営は変化が大きく、内部葛藤も多いためである。そして、単任制の下では全ての政府が経験不足による試行錯誤を経験するものである。それだけ、新しい政府が成功的な国政遂行をするためには考慮すべき要素が多いことを意味する。では、成功した大統領になるためにはどうすれば良いのか？これについては明確な答えを見つけるのは難しいが、過去の経験から以下のいくつかの重要な教訓を得ることができる。

大統領の国政哲学と時代精神

誰が大統領になろうとも、成功した大統領という歴史的評価を受けるためには、人類の普遍的価値に対する強い信念が前提とならなければならない。これらの普遍的価値には、自由、平等、連帯、平和、共生などがあり、人によって相対的な強調点は異なりうる。李明博（イ・ミョンバク）大統領の場合は、自由、市場、競争、現実主義的傾向を持つと見られ、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は自由、平等、連帯を広く強調した。今後の方向としては、進歩的民主主義を提示できる。これは民主主義を基盤とし、そこに社会的連帯と平和を通じて最終的に共生を目指すものである。共生には短期的な側面と長期的な側面がある。

共生のためには、より多くの税金を納め、福祉を拡大することが必要であり、これには必然的に葛藤が伴う。アメリカの歴史が示すように、共和党政権の減税、規制緩和、市場中心の政策は、不可避的に不平等な分配をもたらす。大恐慌直前、上位10%に富の50%が集中し、その後減少し、レーガン政権以降再び増加して2008年には50%に達した。このような深刻な不平等は、社会の持続可能性を脅かすことになる。短期的には上流階級には良いが、長期的には全ての人に損となるのである。

したがって、共生という価値のためには、短期的に発生する葛藤をいかに克服するかが重要な政治的課題となるだろう。市場が過度に不平等を増大させ、長期的に社会が持続しにくい構造を作り出す時、国家が介入しなければならない。もし国家政策で分配問題を適切に管理できなければ、将来必ず深刻な危険に直面することになる。どの党が執権しても、次期政権ではこのような極端な葛藤を内包する分配と理念的アイデンティティの課題を扱わなければならないという点で、大統領の国政哲学がより重要に作用するだろう。大統領は歴史的状況、社会経済的条件、大衆の要求などを貫通して時代精神を正確に読み取らなければならない。現時点での最も大きな問題は、不平等、南北対立と安保不安であるという点で、平等、平和、共生へと時代精神の方向を定める必要がある。

大統領選挙過程及び執権準備

成功的な大統領職遂行のためには、大統領選挙過程と執権準備過程が重要である。大統領候補と選挙対策本部は、膨大な学習課題を抱えている。時代精神の捕捉や政策方向の提示だけでは不十分であり、政策路線を樹立し、核心政策を具体的に設計するための多くの準備が必要だからである。大統領選挙過程中に選挙対策本部が形成され、事実上、政府発足初期段階の国政運営システムの枠組みが作られる。選挙対策本部は、階層制（hierarchy）、ネットワーク、市場が混在した、非常に流動的で可変性の高い政治集団で構成される。選挙対策本部は、大統領候補、政治及び政策路線、多様な人的ネットワークの複合体であると言える。特に選挙対策本部には数多くの人々が集まり、異質な勢力が互いに自分たちのアイデアを提示しようとし、政治的連合の構成員は自分たちの貢献に対する対価を要求するようになる。その過程で政治勢力の拡張、分裂、再拡張を経ていくが、このような混乱した過程は、大統領当選後まで続く。選挙対策本部にいた人物たちが大統領職引き継ぎ委員会に入り、大統領府に入るため、大統領選挙過程で形成された人材集団の力量、忠誠心、公共性、召命意識などが非常に重要となる。

結局、大統領当選者がいかに賢明にこれらの人々の中から人材を選りすぐり、適切な位置に配置し、政策路線を整理するかが、執権初期段階の政府運営の命運を決定することになる。しばしば選挙過程で候補者は政治勢力を増やすために、多様な政治勢力や社会集団と政治的連合を形成する。しかし、勝利のために過度な公約をしたり、異質な要素を多く受け入れたりするほど、執権後に理念と利益を巡る衝突が起こりやすく、問題が発生しやすくなる。したがって、選挙過程で最小勝利連合（minimum winning coalition）を形成することが必要であり、最大勝利連合（maximum winning coalition）を作ることは適切に自制すべきであるという事実に留意する必要があるだろう。

引き継ぎ委員会段階

大統領職引き継ぎ段階では、大統領選挙過程で提示された数多くの政策公約に対する徹底的な再点検が行われなければならない。当選者時代であるこの時期に、冷静に執権後に推進する課題、放棄する課題、新規課題などをあらかじめ定めておくことが必要である。時代的要請と実現可能性を考慮して、できることとできないことを区分し、適切な範囲内の政策パッケージを整理することが望ましい。

そして、新政府の最初の 인사（人事）が5年間の政策の枠組みを形成するため、初期段階の人事が非常に重要である。しかし、韓国には進歩陣営であれ保守陣営であれ、価値志向性、公共性、専門性を兼ね備えた人材プールが非常に狭い。そのため、初期の人事では官僚が多く重用される傾向がある。行政的専門性を持つ官僚を起用する場合、国政運営の失策が大きくないという長所があるからである。しかし、官僚集団に過度に依存する場合、新しい大統領の国政哲学や政策路線を実現することが難しくなるという問題が伴う。このような点から、官僚集団に対する適切な人事原則が要求され、初期の人事では1/2ないし2/3程度は非官僚出身の長官を起用する必要がある。

新政府の核心政策を実行するためには、執権初期に予算設計を含めた構造設計をしておかなければならない。例えば、福祉や教育政策の拡大のためには、社会間接資本支出予算を削減しなければならないという困難な財政支出構造調整が要求されるが、これには政府内外の利害関係が絡み合っており、葛藤と衝突を避けることは難しい。したがって、精密な計画を策定し、執権初年度の上半期に迅速に処理しなければ困難に直面することになる。「参与政府のビジョン2030」の場合、執権4年目の2006年に作られたため、実際に実現されることはなかった。成功的な大統領アジェンダの実行のためには、大統領選挙期間中に枠組みを明確に作り、引き継ぎ委員会期間には計画が確定されなければならない。このような側面で、初期の大統領府組織構成も非常に重要であり、引き継ぎ委員会段階でこれに向けた準備が徹底的に行われなければならないだろう。

大統領府組織構成

大統領府組織の核心的な任務は、特定の政府が完遂すべき歴史的使命（いわゆる大統領プロジェクト）の遂行、国政全般の企画と調整、そして国家危機の予防と対応であると言える。このような点から、大統領府の補佐組織は以下の点を考慮しなければならない。

第一に、大統領府が国政の管制塔（control tower）機能を行うためには、国政の総体的企画と調整に焦点を当てて組織設計をしなければならない。今日の国政環境は非常に多層的で複合化している状況で、大統領－首席秘書官－行政部処へと続く垂直的・断片的な指示統制型の国政管理は非常に危険である。企画のためには何よりも情報共有が必要であるが、垂直的で断片的な指示統制型構造では横的な情報共有が難しいという点に注意しなければならない。情報はすなわち権力であるため、官僚集団に任せておくと、必要な情報共有が適切に行われない。各部処別に単独で企画しようとするため、大統領府は情報過剰となり障害が発生する。「参与政府のe-支援システム」は、このような情報共有を円滑にし、効果的な調整を可能にした。

第二に、大統領府組織は秘書室と政策室の二元体制、あるいは秘書室－政策室－安保室の三元体制で構築することが望ましい。それは、大統領府で扱わなければならない政策範囲が非常に広いため、個人や単一組織では対応が困難だからである。そして、大統領府－首相室－行政部処の間に多様な調整と協力体制を構築しなければならない。行政部処の立場から見ると、大統領府と首相室が共に調整機能を受け持っており、二重のメッセージが伝達される可能性がある。したがって、国政の戦略的な部分のみを大統領府が担当するようにしなければならない。そして、大統領と首相の週例会合で重要な協議調整が行われるが、この過程で適切な役割分担を定めることができる。大統領府政策室と首相室国務調整室の間の協議調整も重要である。メッセージの二重性の問題は、このような調整及び協議体制が適切に機能しないために発生する。

第三に、범部処（省庁横断的）共同課題を扱うために、マトリックス組織原理を活用する必要がある。大統領府政策室－国政課題委員会－行政部処を連結するマトリックス連携の中で、政策室は総合管理機能を受け持ち、別途の国政課題委員会が多数の部処と核心国政課題を共同で企画し、その課題の推進過程に対してモニタリング機能を行うようにするのである。各部処は独自に機能するが、多数の部処が委員会を通じて共同で協議と企画を行い、情報を共有し、個別の部処を超える共同課題を推進することになる。しかし、委員会には利点ばかりがあるわけではないため、これをうまく活用する知恵が必要である。「委員会共和国」という批判を受けた参与政府の経験に照らし合わせると、国政課題のための3～5個程度の核心的な大統領委員会を置くのが良いだろう。特定の政策に関連する委員会は、個別の部処別に設置すればよいだろう。

第四に、主要政策領域別に「集合的なチーム別管理体制」を導入することも積極的に考慮すべきである。アメリカホワイトハウスのNSC（National Security Council）とNEC（National Economic Council）を例に挙げることができる。クリントン政権で設置されたNECを考慮するのは、外交安全保障と同様に経済領域も非常に複雑で迅速な情報共有が必要であり、非常時にはチームで対応する必要があるからである。どんなに経済専門家であっても、経済分野の長官・次官職を成功的に遂行することは難しい。今日の国家経済問題は、金融、外貨、信用、輸出、エネルギーなどを総合的に扱わなければならないため、これに対する正確な情報と経験が要求され、必要に応じて迅速に金融機関と協力する能力も必要であるが、一人の人間がこれら全てを引き受けて処理することは困難な状況である。そうなると結局、経済官僚集団が主導することになり、政府が目指す経済運営の方向とは乖離する可能性があるという点で、NECのような集合的管理体制を検討する必要があるのである。

第五に、既存の東アジア研究院が提案した補佐官制度について、綿密な再検討が必要である。秘書官と補佐官を分離する案は、理論的には望ましいとしても、まだ韓国の現実にそのまま適用するには困難があるため、新たな代替案を見つけなければならないだろう。

政府組織改編

政府組織の改編は、新政府の国政目標に合致する組織を作るため、そして時代変化による政府機能の要請を反映する方向で行われなければならない。次期政権では、大部処主義、部処間の縄張り争い、水平的な政策調整機能の喪失といった政府組織の逆機能（dysfunction）を解決するための組織改編が必要である。そして、政策領域別の統合的・集合的管理のための組織改編も考慮されうるだろう。しかし、国政の混乱を防ぎ、国政の連続性を維持するためには、政府組織改編は最小限の範囲内で行うことが望ましい。特に現時点で組織改編が必要な分野は、教育・科学技術分野、財政・企画・金融分野、中小企業分野、知識経済・情報通信分野、エネルギー・環境分野である。教育と科学技術を一つの部処にするかどうかを検討しなければならず、財政・企画・金融分野はあまりにも大きいため分離ないし再調整する必要があり、中小企業分野は経済民主化と経済成長の新たな動力創出のために強化する必要がある。

そして、知識経済と情報通信分野はその性格上分離する必要があり、エネルギー分野は現在のように知識経済部に置くのか、分離して環境と묶るのかなど、議論が進行中である。また、内閣レベルでも集合的管理を推進する必要性がますます高まっているという点を考慮しなければならない。特に経済政策、社会政策、科学技術・エネルギー・環境、安保・安全分野を中心に副総理制を復活させるか、あるいは分野別首席長官制を導入して関連部処間の協力を確保する方策を検討する必要がある。

留意すべきこと

大統領職を成功的に遂行するためには、制度的な次元だけでなく、以下の現実的な問題に注意を払わなければならない。

第一に、しばしば下位政府（sub-government）と呼ばれる地下政府が機能している現実を考慮しなければならない。ほぼ全ての政策分野に、政府官僚から財閥、国会議員、利益集団へと繋がる強力な利益同盟が形成されている。成功的な国政遂行のためには、このような地下政府によって実際の政策過程が大きく影響を受けることが頻繁にあるという事実に注目し、警戒する必要がある。

第二に、葛藤予防及び管理に重点を置かなければならない。「政策は葛藤である」と規定できるほど、ほぼ全ての政策には葛藤が伴う。政府が重点的に推進しようとする政策に対して強力な政治的・社会的な抵抗が起きた場合、その政策の推進が脅かされることはもちろん、他の政策の推進にも障害が発生する。したがって、「政策執行の核心は葛藤管理である」という認識を持ち、葛藤の予防、最小化、解消に集中的な努力を傾けなければならない。政策の企画段階から、どのような葛藤が起こるのか、どのように予防するのか、どのように対応するのかを真剣に考慮しなければならない。ここに、極端な葛藤が潜在する参与政府の公共機関地方移転政策の場合、「協治、協議、協約」の「3協戦略」によって成功的に推進されたという点を参考にする必要がある。

第三に、高級公職者と側近の不正腐敗に対する統制である。歴代政権の国政失敗や国民の不信は、ほとんど高級公職者と側近の不正腐敗から始まった。このような点から、政治権力から独立性を持つ「高級公職者不正捜査処」の設置が積極的に推進されなければならないだろう。

第四に、党政間の協議及び協力体制を構築しなければならない。党政関係は本質的に協力と対立という二重性を持っているため、党政関係をうまく管理することは決して容易なことではない。理念政党の場合、理念的同質性があるため、自律的な調整と統制が行われるが、韓国の政党は理念的性格が弱い。そのために、党政間の不協和音が頻繁に発生し、国政運営に支障をきたす場合が多い。特に5年単任制の大統領制において、大統領選挙過程の競争者や競争勢力が党権を掌握した場合、執権3年目からは、いわゆる現在の権力と未来の権力との間に深刻な葛藤が発生するのが現実である。それだけ党政関係の管理は難しいが、成功的な国政遂行の不可欠な条件であるという意味である。

次期政権の成功条件

今後の国政運営の基調は、不平等の改善と平和の増進を通じた共生社会及び共生的な南北関係の基礎形成となるべきである。現在、与党と野党の両方とも経済民主化、福祉拡大、南北関係改善を約束していることから、大きな方向での合意はなされたように見える。しかし、具体的な政策に入り込むと、誰が執権しても大変な葛藤に直面することになるだろう。次期政権が扱うべき中心的な課題が、葛藤と衝突が避けられない分配・再分配の課題、理念的価値・アイデンティティの課題だからである。このような文脈で、前述の議論に基づき、次期政権の成功のための条件を整理すると以下のようになる。

第一に、明確な歴史意識と明白な国政目標を設定せよ。基本的に、平等と平和の増進を通じた共生社会及び共生的な南北関係の基礎を形成しなければならないだろう。

第二に、民主主義と公共性に対する徹底した認識と能力を兼ね備えた、豊かな人材プールを確保せよ。

第三に、政府の合同企画及び調整能力を最大化せよ。

第四に、官僚集団を効果的に管理せよ。官僚が国民の要求と大統領の国政路線に応じるように良く指導することはもちろん、多様な教育と学習の機会を与え、彼らの道徳性と革新能力を涵養することが重要である。

第五に、国民的合意を形成せよ。国民、市民社会、利害当事者との緊密な対話を通じて、改革の正当性と必要性に対する広範な国民的合意を形成しなければならない。

第六に、葛藤を最小化せよ。改革が最終的に韓国社会の持続的な発展と共生的な発展に寄与するという点を説得することで、改革過程で発生する葛藤を最小化しなければならない。

もちろん、以上の条件を全て満たすことは容易ではなく、成功を保証するものでもない。それは成功的な国政運営の必要条件であり、十分条件ではないからである。明らかに、次期大統領の成功のためには、歴代政権のシステムと運営の問題が共に解決されなければならない。しかし、韓国の政治現実で繰り返される現在の権力と未来の権力との間の断絶は、誰が大統領になろうとも国政経験の不足による様々な試行錯誤に陥らせる可能性が大きい。このような点から、次期政権は前任政権を全面的に否定する陣営論理や対決の政治から脱却し、引き継ぎ委員会段階から客観的な評価に基づき国政の連続性を維持していく成熟した姿勢を示すことを期待する。このような努力は、不必要な国家エネルギーの消耗を防ぐだけでなく、より成功した大統領へと一歩近づかせるだろう。■

ソン・ギョンリョン教授は、アメリカのスタンフォード大学で社会学博士号を取得し、現在、韓林大学社会科学部教授、社会科学研究員院長を務めている。参与政府では国家均衡発展委員会委員長と大統領秘書室政策室長を務めた。

司会

イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

参加者

パク・ヒョンジュン、成均館大学教授

ユン・ソンイ、慶熙大学教授

イ・ゴンス、EAI首席研究員

イ・ネヨン、高麗大学教授

イ・ジェヨル、ソウル大学教授

チャン・ヨンソク、延世大学教授

チョン・ウォンチル、EAI 선임연구원

チョン・ハヌル、EAI首席研究員

ハン・ギュソプ、ソウル大学教授