Conditions de succès d'un président : expériences et leçons

L'EAI, en réponse aux demandes de l'époque découlant de la progression de la démocratisation en Corée, a cherché des moyens d'institutionnaliser le rôle, les pouvoirs et les responsabilités souhaitables d'un président après la démocratisation à travers les projets « Conditions de succès d'un président » en 2002 et « Conditions de succès de la transition présidentielle » en 2007. Il est désormais urgent de répondre à la demande croissante de participation politique et de communication dans un environnement politique en mutation avec la diffusion des technologies des médias sociaux, en l'intégrant dans un système stable.

Par conséquent, l'EAI a conçu le projet « Conditions de succès d'un président en 2013 » afin de réfléchir aux réalisations et aux méthodes de gestion de l'État des gouvernements précédents et d'explorer les conditions de formation de la gouvernabilité et de réussite dans l'exercice des fonctions présidentielles, conformément au nouvel environnement politique.

Le 27 juillet 2012, nous avons organisé la 7ème table ronde en invitant le professeur Sung Kyong-ryung (Université de Hallym), qui a été chef du bureau des politiques à la Maison Bleue sous le gouvernement participatif. Les principaux points de la réunion sont résumés ci-dessous.

Actuellement, le processus d'élection présidentielle est en cours dans notre société. La plupart des gens se concentrent uniquement sur le processus électoral visant à obtenir le pouvoir, et négligent la gestion de l'État après l'accession au pouvoir. Cependant, la période de cinq ans du mandat présidentiel n'est pas une question simple. Il faut disposer d'un plan directeur pour la gestion de l'État et d'un excellent groupe de talents pour travailler. La gestion de l'État est sujette à de grands changements et à de nombreux conflits internes, au point de ne pas pouvoir être gérée uniquement par l'enthousiasme de la campagne électorale. De plus, sous un mandat unique, tous les gouvernements connaissent des tâtonnements dus à un manque d'expérience. Cela signifie qu'il y a beaucoup d'éléments à prendre en compte pour qu'un nouveau gouvernement puisse mener à bien sa mission. Alors, comment devenir un président qui réussit ? Bien qu'il soit difficile de trouver une réponse claire à cette question, nous pouvons tirer plusieurs leçons importantes de l'expérience passée.

Philosophie de gouvernance présidentielle et esprit de l'époque

Quel que soit le président élu, pour être reconnu historiquement comme un président à succès, il faut au préalable une foi inébranlable dans les valeurs universelles de l'humanité. Ces valeurs universelles incluent la liberté, l'égalité, la solidarité, la paix et la coexistence, bien que l'accent relatif puisse varier d'une personne à l'autre. Le président Lee Myung-bak semble avoir une tendance vers la liberté, le marché, la compétition et le réalisme, tandis que le président Roh Moo-hyun a mis l'accent sur la liberté, l'égalité et la solidarité. Une direction future pourrait être la démocratie progressiste. Celle-ci est basée sur la démocratie et vise ultimement la coexistence par la solidarité sociale et la paix. La coexistence a des aspects à court et à long terme.

Pour la coexistence, il est nécessaire d'augmenter les impôts et d'étendre les services sociaux, ce qui implique inévitablement des conflits. Comme le montre l'histoire américaine, les politiques de réduction d'impôts, de déréglementation et d'orientation vers le marché des gouvernements républicains entraînent inévitablement une répartition inégale. Avant la Grande Dépression, 50 % de la richesse était concentrée dans la tranche des 10 % les plus riches ; après une diminution, elle a de nouveau augmenté après Reagan pour atteindre 50 % en 2008. Cette grave inégalité menace la durabilité de la société. À court terme, c'est bon pour les classes supérieures, mais à long terme, c'est préjudiciable à tous.

Par conséquent, pour la valeur de coexistence, le défi politique majeur sera de surmonter les conflits qui surviennent à court terme. Lorsque le marché accroît excessivement les inégalités et crée une structure qui rend difficile la durabilité à long terme de la société, l'État doit intervenir. Si les politiques gouvernementales ne parviennent pas à gérer correctement les problèmes de redistribution, le pays sera confronté à de graves dangers à l'avenir. Quel que soit le parti au pouvoir, le prochain gouvernement devra traiter les questions de redistribution et d'identité idéologique qui impliquent des conflits extrêmes, ce qui rendra la philosophie de gouvernance du président d'autant plus importante. Le président doit saisir l'esprit de l'époque en transcendant la situation historique, les conditions socio-économiques et les demandes populaires. Les principaux problèmes actuels étant les inégalités, la confrontation Nord-Sud et l'insécurité, il est nécessaire de définir l'orientation de l'esprit de l'époque vers l'égalité, la paix et la coexistence.

Campagne présidentielle et préparation à l'exercice du pouvoir

Pour exercer avec succès la présidence, la campagne présidentielle et la période de préparation à l'exercice du pouvoir sont cruciales. Le candidat présidentiel et son équipe de campagne sont confrontés à d'énormes tâches d'apprentissage. En effet, il ne suffit pas de saisir l'esprit de l'époque ou de proposer une orientation politique ; une préparation considérable est nécessaire pour établir une ligne politique et concevoir des politiques clés de manière concrète. Pendant la campagne présidentielle, l'équipe de campagne se forme et le cadre du système de gouvernance du début du mandat présidentiel est effectivement établi. L'équipe de campagne est composée d'un groupe politique très fluide et variable, mêlant hiérarchie, réseau et marché. L'équipe de campagne est une combinaison du candidat présidentiel, de la ligne politique et des politiques, ainsi que de divers réseaux humains. En particulier, de nombreuses personnes affluent vers l'équipe de campagne et des forces hétérogènes tentent d'y imposer leurs idées, tandis que les membres de l'alliance politique exigent une compensation pour leur contribution. Au cours de ce processus, il y a expansion, division et ré-expansion des forces politiques, et ce processus chaotique se poursuit même après l'élection du président. Les personnes qui étaient dans l'équipe de campagne entrent dans le comité de transition présidentielle et à la Maison-Blanche, donc la capacité, la loyauté, le sens du service public et la vocation du groupe de talents formé pendant la campagne présidentielle sont très importants.

En fin de compte, la manière dont le président élu sélectionnera judicieusement les talents parmi eux, les placera aux postes appropriés et clarifiera la ligne politique déterminera le destin de la gouvernance gouvernementale au début du mandat. Il est courant que le candidat forme des alliances politiques avec diverses forces politiques ou groupes sociaux pendant la campagne afin d'accroître les forces politiques. Cependant, plus les promesses faites sont excessives pour gagner ou plus les éléments hétérogènes sont acceptés, plus il est facile que des conflits éclatent autour des idéologies et des intérêts après l'accession au pouvoir, et plus il est facile que des problèmes surviennent. Par conséquent, il est nécessaire de former une coalition minimale gagnante pendant la campagne électorale, et il faut veiller à ce que la formation d'une coalition maximale gagnante soit modérément limitée.

Phase du comité de transition

Au stade de la transition présidentielle, un réexamen approfondi des nombreuses promesses politiques faites pendant la campagne électorale doit avoir lieu. Il est nécessaire, à ce stade de président élu, de déterminer froidement les tâches à poursuivre après l'accession au pouvoir, celles à abandonner et les nouvelles tâches. Il est souhaitable de distinguer ce qui peut être fait de ce qui ne peut pas l'être, en tenant compte des exigences de l'époque et de la faisabilité, et de 정리 (clarifier) un ensemble de politiques dans une portée appropriée.

De plus, la première nomination du nouveau gouvernement façonne le cadre politique de cinq ans, ce qui rend les nominations initiales très importantes. Cependant, tant dans le camp progressiste que conservateur en Corée, le vivier de talents possédant une orientation de valeur, un sens du service public et une expertise est très limité. Par conséquent, il y a une tendance à nommer de nombreux fonctionnaires lors des premières nominations. En effet, la nomination de fonctionnaires possédant une expertise administrative présente l'avantage de ne pas entraîner d'erreurs majeures dans la gouvernance. Cependant, une dépendance excessive à l'égard du groupe des fonctionnaires pose le problème qu'il est difficile de réaliser la philosophie de gouvernance ou la ligne politique du nouveau président. À cet égard, des principes de nomination appropriés pour le groupe des fonctionnaires sont requis, et il est nécessaire de nommer des ministres non fonctionnaires dans une proportion de 1/2 à 2/3 lors des nominations initiales.

Pour mettre en œuvre les politiques clés du nouveau gouvernement, une conception structurelle, y compris la conception du budget, doit être élaborée au début du mandat. Par exemple, l'expansion des politiques de bien-être ou d'éducation nécessite une restructuration difficile des dépenses publiques, comme la réduction du budget des dépenses d'infrastructure, et cela implique des conflits et des affrontements difficiles en raison des intérêts entrelacés au sein et à l'extérieur du gouvernement. Par conséquent, si un plan précis n'est pas élaboré et traité rapidement au cours du premier semestre de la première année du mandat, des difficultés surviendront. Dans le cas de Vision 2030 du gouvernement participatif, il a été créé en 2006, la quatrième année du mandat, et n'a donc pas pu être réellement mis en œuvre. Pour la mise en œuvre réussie des programmes présidentiels, le cadre doit être clairement établi pendant la campagne électorale et le plan doit être finalisé pendant la période de transition. À cet égard, la composition organisationnelle initiale de la Maison-Blanche est également très importante, et les préparatifs à cet effet doivent être effectués de manière approfondie pendant la phase de transition.

Composition organisationnelle de la Maison-Blanche

Les missions clés de l'organisation de la Maison-Blanche sont l'accomplissement de la mission historique que doit mener à bien un gouvernement spécifique (le soi-disant projet présidentiel), la planification et la coordination globales de la gouvernance, ainsi que la prévention et la réponse aux crises nationales. À cet égard, l'organisation d'assistance de la Maison-Blanche doit tenir compte des points suivants.

Premièrement, pour que la Maison-Blanche remplisse sa fonction de tour de contrôle de la gouvernance, la conception organisationnelle doit se concentrer sur la planification et la coordination globales de la gouvernance. Dans l'environnement de gouvernance actuel, qui est très multicouche et complexe, la gestion de la gouvernance par instruction et contrôle vertical et segmenté, allant du président aux secrétaires principaux et aux ministères, est très dangereuse. Pour la planification, le partage d'informations est avant tout nécessaire, et il faut faire attention au fait que le partage d'informations horizontal est difficile dans une structure d'instruction et de contrôle verticale et segmentée. L'information étant le pouvoir, si elle est laissée aux fonctionnaires, le partage d'informations nécessaire n'aura pas lieu correctement. Comme chaque ministère tente de planifier indépendamment, la Maison-Blanche est submergée d'informations, ce qui entraîne des obstacles. Le système e-지원 (support électronique) du gouvernement participatif a permis de fluidifier ce partage d'informations et de permettre une coordination efficace.

Deuxièmement, il est souhaitable de construire l'organisation de la Maison-Blanche selon un système dualiste, c'est-à-dire un bureau du secrétaire et un bureau des politiques, ou un système tripartite composé d'un bureau du secrétaire, d'un bureau des politiques et d'un bureau de la sécurité. En effet, la portée des politiques à traiter par la Maison-Blanche est très large et il est difficile pour un individu ou une organisation unique d'y faire face. De plus, un système de coordination et de coopération diversifié doit être établi entre la Maison-Blanche, le bureau du Premier ministre et les ministères. Du point de vue des ministères, comme le bureau du Premier ministre et la Maison-Blanche assument tous deux des fonctions de coordination, des messages doubles peuvent être transmis. Par conséquent, la Maison-Blanche ne devrait être responsable que de la partie stratégique de la gouvernance. Une répartition appropriée des rôles peut être déterminée lors des réunions hebdomadaires entre le président et le Premier ministre, où des consultations et des coordinations importantes ont lieu. La coordination et la consultation entre le bureau des politiques de la Maison-Blanche et le bureau de coordination du Premier ministre sont également importantes. Le problème de la dualité des messages est dû au fait que ces systèmes de coordination et de consultation ne fonctionnent pas correctement.

Troisièmement, il est nécessaire d'utiliser le principe de l'organisation matricielle pour traiter les tâches communes interministérielles. Dans le cadre d'un lien matriciel reliant le bureau des politiques de la Maison-Blanche, le comité des tâches nationales et les ministères, le bureau des politiques assume la fonction de gestion globale, et un comité distinct des tâches nationales planifie conjointement les tâches nationales clés avec plusieurs ministères et assure le suivi de la mise en œuvre de ces tâches. Chaque ministère fonctionne de manière indépendante, mais plusieurs ministères planifient conjointement par l'intermédiaire du comité, partagent des informations et poursuivent des tâches communes qui dépassent les limites des ministères individuels. Cependant, les comités n'ont pas que des avantages, il faut donc de la sagesse pour les utiliser efficacement. Compte tenu de l'expérience du gouvernement participatif, qui a été critiqué comme une « république des comités », il serait bon d'avoir environ 3 à 5 comités présidentiels clés pour les tâches nationales. Les comités liés à des politiques spécifiques devraient être établis au niveau de chaque ministère.

Quatrièmement, il faut envisager activement l'introduction d'un « système de gestion d'équipe collective » pour les principaux domaines politiques. On peut citer comme exemple le NSC (National Security Council) et le NEC (National Economic Council) de la Maison-Blanche américaine. La prise en compte du NEC, créé sous l'administration Clinton, est due au fait que, tout comme la sécurité diplomatique, le domaine économique est très complexe, nécessite un partage rapide d'informations et une réponse en équipe en cas d'urgence. Même pour un expert économique, il est difficile d'exercer avec succès les fonctions de ministre ou de vice-ministre dans le domaine économique. Les problèmes de l'économie nationale d'aujourd'hui nécessitent une gestion globale des finances, des changes, du crédit, des exportations, de l'énergie, etc., ce qui exige des informations et une expérience précises, ainsi que la capacité de coopérer rapidement avec les institutions financières en cas de besoin, ce qui est difficile à assumer par une seule personne. Par conséquent, il est nécessaire d'envisager un système de gestion collective tel que le NEC, car cela peut conduire à une domination du groupe des fonctionnaires de l'économie et à un éloignement de la direction économique visée par le gouvernement.

Cinquièmement, il est nécessaire de réexaminer attentivement le système de conseillers proposé précédemment par l'Institut d'études sur l'Asie de l'Est. Bien que la séparation entre les secrétaires et les conseillers soit théoriquement souhaitable, il est encore difficile de l'appliquer telle quelle à notre réalité, il faut donc trouver de nouvelles solutions.

Réorganisation du gouvernement

La réorganisation du gouvernement doit être effectuée de manière à créer une organisation conforme aux objectifs de gouvernance du nouveau gouvernement et à refléter les demandes des fonctions gouvernementales dues aux changements de l'époque. Le prochain gouvernement devra procéder à une réorganisation organisationnelle pour résoudre les dysfonctionnements de l'organisation gouvernementale tels que le principe des grands ministères, le sectarisme interministériel et la disparition de la fonction de coordination politique horizontale. Une réorganisation organisationnelle pour une gestion intégrée et collective par domaine politique peut également être envisagée. Cependant, afin d'éviter la confusion dans la gouvernance et de maintenir la continuité de la gouvernance, il est souhaitable de procéder à la réorganisation gouvernementale dans la mesure du possible. En particulier, les domaines qui nécessitent une réorganisation organisationnelle à l'heure actuelle sont les domaines de l'éducation et des sciences et technologies, les domaines des finances, de la planification et de la monnaie, le domaine des petites et moyennes entreprises, le domaine de l'économie du savoir et des technologies de l'information, et le domaine de l'énergie et de l'environnement. Il faut se demander si l'éducation et les sciences et technologies doivent être regroupées dans un seul ministère ; les domaines des finances, de la planification et de la monnaie sont trop vastes et nécessitent une séparation ou une réorganisation ; le domaine des petites et moyennes entreprises doit être renforcé pour la démocratisation économique et la création de nouveaux moteurs de croissance économique.

De plus, les domaines de l'économie du savoir et des technologies de l'information doivent être séparés en raison de leur nature, et il y a un débat en cours sur la question de savoir si le domaine de l'énergie doit être maintenu au ministère de l'économie du savoir comme actuellement, ou s'il doit être séparé et regroupé avec l'environnement. En outre, il faut tenir compte du fait que la nécessité d'une gestion collective au niveau du cabinet est de plus en plus grande. En particulier, il est nécessaire d'examiner des mesures telles que la réintroduction du poste de vice-Premier ministre ou l'introduction d'un système de ministre principal par domaine, axées sur les politiques économiques, les politiques sociales, les sciences et technologies, l'énergie et l'environnement, et la sécurité, afin d'assurer la coopération entre les ministères concernés.

Points à considérer

Pour une gestion réussie de la présidence, il faut prêter attention non seulement aux aspects institutionnels, mais aussi aux problèmes pratiques suivants.

Premièrement, il faut tenir compte de la réalité du fonctionnement du gouvernement souterrain, souvent appelé « sub-government ». Dans presque tous les domaines politiques, une puissante alliance d'intérêts est formée, reliant les fonctionnaires du gouvernement, les conglomérats, les membres du parlement et les groupes d'intérêt. Pour une gouvernance réussie, il est nécessaire de prêter attention et de se méfier du fait que le processus politique est fréquemment fortement influencé par ces gouvernements souterrains.

Deuxièmement, l'accent doit être mis sur la prévention et la gestion des conflits. On peut affirmer que « la politique est un conflit », car presque toutes les politiques impliquent des conflits. Si une politique que le gouvernement souhaite promouvoir avec insistance rencontre une forte résistance politique et sociale, non seulement la mise en œuvre de cette politique est menacée, mais des obstacles surviennent également à la mise en œuvre d'autres politiques. Par conséquent, avec la conviction que « la clé de la mise en œuvre des politiques est la gestion des conflits », des efforts concentrés doivent être déployés pour la prévention, la minimisation et la résolution des conflits. Dès la phase de planification des politiques, il faut sérieusement réfléchir aux conflits qui apparaîtront, à la manière de les prévenir et à la manière d'y réagir. À cet égard, il est utile de se référer au fait que la politique de relocalisation des institutions publiques du gouvernement participatif, qui comportait des conflits extrêmes, a été menée avec succès grâce à la « stratégie des 3 coopérations » : coopération, consultation et accord.

Troisièmement, le contrôle de la corruption des hauts fonctionnaires et des proches. Les échecs de gouvernance et la méfiance du public envers les gouvernements précédents sont largement dus à la corruption des hauts fonctionnaires et des proches. À cet égard, la mise en place d'un « bureau d'enquête sur la corruption des hauts fonctionnaires » indépendant du pouvoir politique doit être activement poursuivie.

Quatrièmement, il faut établir un système de consultation et de coopération entre le parti et le gouvernement. La relation entre le parti et le gouvernement a par nature une dualité de coopération et d'opposition, il n'est donc jamais facile de bien gérer cette relation. Dans le cas des partis idéologiques, il y a une homogénéité idéologique, ce qui permet une coordination et un contrôle autonomes, mais les partis en Corée ont une faible nature idéologique. En conséquence, des dissonances fréquentes surviennent entre le parti et le gouvernement, perturbant souvent la gouvernance. En particulier, dans le système présidentiel à mandat unique de cinq ans, si les concurrents de la campagne électorale ou les forces concurrentes s'emparent du pouvoir du parti, des conflits graves surviennent entre le pouvoir actuel et le pouvoir futur à partir de la troisième année du mandat, ce qui est la réalité. La gestion de la relation parti-gouvernement est difficile, mais elle est une condition indispensable à une gouvernance réussie.

Conditions de succès du prochain gouvernement

La ligne directrice de la future gouvernance devrait être la formation des bases d'une société de coexistence et de relations intercoréennes de coexistence par l'amélioration des inégalités et la promotion de la paix. Actuellement, le parti au pouvoir et les partis d'opposition promettent tous la démocratisation économique, l'expansion du bien-être et l'amélioration des relations intercoréennes, ce qui suggère un large consensus sur la direction générale. Cependant, dès que l'on aborde les politiques concrètes, quel que soit le parti au pouvoir, il sera confronté à d'énormes conflits. En effet, les principaux problèmes que le prochain gouvernement devra traiter sont les questions de distribution et de redistribution, ainsi que les questions de valeurs et d'identité idéologiques, qui impliquent inévitablement des conflits et des affrontements. Dans ce contexte, sur la base des discussions précédentes, les conditions de succès du prochain gouvernement peuvent être 정리 (clarifiées) comme suit.

Premièrement, établissez une conscience historique claire et des objectifs de gouvernance précis. Fondamentalement, il faudra former les bases d'une société de coexistence et de relations intercoréennes de coexistence par la promotion de l'égalité et de la paix.

Deuxièmement, assurez-vous d'avoir un riche vivier de talents possédant une compréhension approfondie de la démocratie et du service public, ainsi que les capacités nécessaires.

Troisièmement, maximisez la capacité de planification et de coordination conjointes du gouvernement.

Quatrièmement, gérez efficacement le groupe des fonctionnaires. Il est important non seulement de guider correctement les fonctionnaires pour qu'ils répondent aux demandes du peuple et à la ligne de gouvernance du président, mais aussi de leur offrir diverses opportunités d'éducation et d'apprentissage pour cultiver leur moralité et leur capacité d'innovation.

Cinquièmement, formez un consensus national. Un large consensus national sur la légitimité et la nécessité de la réforme doit être formé par un dialogue étroit avec le peuple, la société civile et les parties prenantes.

Sixièmement, minimisez les conflits. Il faut minimiser les conflits qui surviennent pendant le processus de réforme en persuadant que la réforme contribuera finalement au développement durable et à la coexistence de la société coréenne.

Bien sûr, il n'est pas facile de remplir toutes les conditions ci-dessus, et cela ne garantit pas le succès. Ce sont des conditions nécessaires, mais pas suffisantes, pour une gouvernance réussie. Il est clair que pour le succès du prochain gouvernement, les problèmes des systèmes et de la gestion des gouvernements précédents doivent être résolus conjointement. Cependant, dans la réalité politique de notre pays, la rupture entre le pouvoir actuel et le pouvoir futur, qui se répète, risque de plonger quel que soit le président élu dans diverses erreurs d'apprentissage dues à un manque d'expérience de gouvernance. À cet égard, il est à espérer que le prochain gouvernement fera preuve d'une attitude mature en maintenant la continuité de la gouvernance sur la base d'une évaluation objective dès la phase de transition, en s'écartant de la logique de camp et de la politique de confrontation qui nient complètement le gouvernement précédent. Ces efforts permettront non seulement d'éviter le gaspillage inutile d'énergie nationale, mais aussi de faire un pas de plus vers un président plus performant.■

Le professeur Sung Byung-ryong a obtenu un doctorat en sociologie de l'Université de Stanford et est actuellement professeur au département des sciences sociales et directeur de l'Institut de recherche en sciences sociales de l'Université Hallym. Sous le gouvernement participatif, il a été président du Comité national pour le développement équilibré et chef du bureau des politiques du secrétariat présidentiel.

Modérateur

Lee Sook-jong, Présidente de l'EAI, Professeure à l'Université Sungkyunkwan

Participants

Park Hyung-joon, Professeur à l'Université Sungkyunkwan

Yoon Sung-yi, Professeur à l'Université Kyung Hee

Lee Gon-soo, Chercheur principal à l'EAI

Lee Nae-young, Professeur à l'Université de Corée

Lee Jae-yeol, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Jang Yong-seok, Professeur à l'Université Yonsei

Jeong Won-chil, Chercheur senior à l'EAI

Jeong Han-ul, Chercheur principal à l'EAI

Han Gyu-seop, Professeur à l'Université nationale de Séoul