国家治理的局限与总统领导力

EAI自2002年启动“总统成功条件”项目，2007年启动“总统就职成功条件”项目以来，一直致力于研究民主化进程中总统应扮演的角色、拥有的权限以及承担的责任等制度化方案。如今，随着社交媒体技术的普及，政治环境发生变化，社会对政治参与和沟通的要求日益增长，迫切需要将其纳入稳定的制度框架。

为此，EAI策划了“2013总统成功条件”项目，旨在回顾过去政府的施政绩效与方式，并探索符合新政治环境的治理能力（governability）构建和成功履行总统职责的条件。

2012年7月12日，我们邀请了曾担任李明博政府总统室政务首席秘书的朴亨俊教授（东亚大学）举行了第六次圆桌会议。会议主要内容整理如下。

根本性制约因素：国家能力的局限

在大选前夕，朝野候选人均提出了堪比“国家改造”的宏大承诺。然而，这些承诺的实现可能性却令人存疑。这是因为在实际的国家治理过程中，多种因素相互作用，总统的领导力或个人能力难以单独实现期望水平的改革或国家改造。本质上，当今时代条件下的国家能力本身存在一定局限，此外，总统办公室辅佐团队的作用、官僚体系的问题、权力核心圈的副作用以及与议会关系的困境等，共同构成了国家治理复杂政治博弈的格局。因此，要为成功的总统任期创造条件，就必须对这些障碍因素进行恰当的诊断和处方。

最重要的是，必须正视总统的国政执行能力受到国家能力局限的制约。这包含以下四个重要方面：

第一，随着全球化进程的推进，国民国家的 주권（主权）概念正在弱化，而市场和公民社会的影响力则相对日益增强，因此已难以期待像过去那样自主的国家。实际上，在我国，“外政的内政化”已大为推进，外政的重要性越大，局势就越可能朝着与总统意愿或愿景无关的方向发展。例如，李明博政府执政初期爆发的全球经济危机，使得政府不得不优先应对危机，而非专注于其原先积极推进的发展战略。

第二，必须满足民主化后国民对政府日益提高的期望水平。过去威权主义时期的政府作为“发展促进者”，能够凭借强大的领导力引领经济主体。然而，如今政府发挥先导作用比以往更加困难，实际可操作的范围也并不大。尽管如此，如果过分高估政府能力而推行不合时宜的改革，反而可能过早地引发国家危机。

第三，我国社会日益加剧的两极分化问题。我们的福利水平仍处于初级阶段，政府在解决两极分化问题上的能力也存在明显局限。尽管如此，由于国民感受到的不平等程度大于实际不平等水平，因此，从制度或结构上制定解决两极分化的政策是不可或缺的。同时，政府必须具备与国民共情的能力。因为弥合人们的期望水平与现实之间的差距，以及由此产生的 Thus（不满）和剥夺感，归根结底是政治问题，而非制度或政策问题。

第四，在知识和信息方面，国家能力有所缩减。过去，国家自诩为启蒙的先知，在知识和信息能力方面领先于其他部门，并在一定程度上拥有垄断地位。然而，如今政府的这种地位和能力已大大削弱，反而民间部门发挥着更强的能力，使得“知识政府”之说名不副实。此外，官僚体系的特性决定了即使是能力出众的官僚也倾向于回避为未来进行创新性构想和政策的实施，这也是政府难以对变化的环境进行先发制人应对的因素之一。

国家治理的障碍因素与应对

除了上述根本性局限外，总统在国政执行过程中还会面临各种障碍因素。其中，最核心的问题存在于国家治理的“指挥塔”——总统办公室辅佐团队、实际国政执行者——官僚组织，以及国政合作伙伴——议会和政党关系之中。

有效运作总统办公室辅佐团队

为成功履行总统职责，必须更加审慎地处理构建国家治理“舵手”——总统办公室辅佐团队的问题。在五年任期的总统制下，频繁的政权更迭必然导致国政连续性存在根本性脆弱。特别是，总统办公室组织需要管理拥有长期国政经验和持续性的官僚组织，但其自身却由“外来人员”组成，这导致了组织能力的问题。现实中，总统办公室往往由选举功臣而非国政经验丰富者组成。同时，在政权更迭时，过去政府中在总统办公室工作过的人员，往往因政治理念差异而被完全排除在外。最终，形成了“业余人士管理专业人士”的国政执行结构。更何况，新的总统办公室组织要发挥能力，需要一定的国政运作学习期，但由于媒体、国民和政党都不予等待，因此在政权初期就难免出现失误。鉴于此，一旦执政初期政府信誉受损，将难以挽回，这是一个严重的问题。因此，总统办公室必须具备其自身的运作机制、议题管理、与官僚组织的关系构建等方面的经验和手册。而且，总统办公室的运作必须始终处于“紧急状态”的背景下。在国政紧急状况频繁发生，几乎每天都可能出现的情况下，日常的国政管理应交给官僚组织，而总统办公室则应作为危机管理组织来运作。全球金融危机之所以能够得到有效应对，正是因为建立了恰当的危机管理系统。国政运作是以紧急经济对策会议为中心进行的。

加强总统办公室的宣传功能

总统办公室本质上是政务组织，但必须认识到它实际上由政务、政策、宣传这三个支柱构成。当今时代，官僚组织对新沟通环境的适应能力不足，这一点时时刻刻都能感受到。官僚们未能认识到所有政策都必然具有政治性，他们固守部门壁垒，试图强行推进政策，从而引发问题。此外，各部门因部门主义而缺乏全局视野，这也是其弱点。因此，总统办公室的首席秘书们，在管控和协调官僚组织的同时，必须精通政务、宣传和政策功能，并成为促进部门间顺畅沟通的“指挥塔”。部门间沟通的缺失会导致政策冲突，并在政策传达过程中导致其本意发生变质，从而引发不必要的误解。天安舰事件就是一个例证，政府宣传功能不足导致信息传递不畅，引发了何等不必要的误解，我们应从中吸取教训。此外，必须认识到“宣传”不仅仅是信息传递，更是有效组织政策或政策制定过程。通常，总统办公室的宣传负责人会起用擅长信息传递的媒体出身人士，但由于公关与宣传不同，他们往往在未能全面协调政策过程方面存在局限。在当今通过互联网等开放的沟通环境下，宣传功能的重要性比以往任何时候都大，但总统办公室和政府的宣传组织和功能反而有所弱化，这也是一个问题。而且，为了沟通，硬件固然重要，但软件更为重要。政府即使生产了大量信息，如果不能有效传递，也毫无意义。然而，目前仍倾向于投资硬件，而忽视内容开发或政府信息的营销。因此，在新政府组建总统办公室时，必须认真考虑这些问题，并对如何确保宣传功能进行深入思考。

管理权力核心圈

无论哪个政权，在总统任期制下，形成少数人组成的权力核心圈是难以避免的。核心圈是指深入介入人事和司法机构管理的少数核心群体。如果这个核心圈由具备国政哲学、动态平衡感和自我约束伦理的人组成，问题会相对较少。但如果因权力斗争而产生内部派系，并出现不公正的人事偏向，就会在政权主体势力内部引发严重摩擦。特别是，如果人事任命以特定人脉为中心，权力机构内部的反对声音也会随之增大。这可能导致核心圈与总统办公室之间出现问题，并阻碍正常的国政运作。必须牢记，只有在政权初期采取特别措施消除或强力制约这个核心圈，才能实现顺畅的国政运作。

重塑议会与政党关系

在总统任期制下，最成问题的是与议会和政党的关系。在依赖极端对决政治的环境下，在野党从新政权成立初期就开始寻找总统的瑕疵。在每次总统任期内举行的各种选举中，都依赖“审判政权论”的政治现实，使得期待在野党政府的合作变得异常困难。执政党也可能根据时局与总统办公室保持一定的距离。在目前的制度和政治环境下，似乎很难克服这种“壁垒式政治”。在五年任期制下，总统的意志与议会的运作机制难以协调一致。因此，考虑到任期第四年出现的“跛脚鸭”现象以及第五年国政运作的困难现实，总统必须在任期前三年内取得成果的逻辑得以成立。这使得总统在推进重要的国家项目时不得不变得急躁。李明博总统曾积极推进历届政府未能解决的多个棘手的国家课题。他没有回避农协改革、住宅公社与土地公社合并、福利信息系统整合等涉及部门或地区利益集团冲突的议题，而是正面迎击。此外，像四大江项目这样的总统项目也因其强力推进而给人留下“单方面强推”的印象。对此，也有批评认为这是因为总统未做政治努力，且总统办公室的政务功能未能有效发挥。然而，在频繁的选举中，在野党难以放弃“审判政权论”这一最便捷的武器，加上我国固有的、党内投票纪律严明的现实，总统要直接说服个别议员并达成妥协，实属极其困难的局面。总统积极沟通的意愿固然重要，但在此之前，必须建立“圆桌式政治”的框架。否则，下一任总统也必然会在结构上遭遇同样的障碍。

下一任总统领导力的三个要素

要成为一位成功的总统，基本条件是必须具备能够实现其承诺和政策的政治领导力。然而，如前所述，认识到国家能力的局限，不过度贪婪，这一点至关重要。理解国家连续性，并提前学习总统职务的局限性，也是必要的。当这些前提条件得以满足时，总统和总统办公室将能更审慎地处理国政问题，并包容其他势力的不同意见。在此基础上，必须努力摆脱极端的“壁垒政治”，通过共感与融合的政治来满足国民对总统的期望。此刻，迫切需要一位拥有能够跨越世代和地区界限的灵活领导力的总统。此外，我们期望下一任总统具备以下三个要素：

共感型领导力。下一任总统要成功履行国政职责，最重要的是需要共感型领导力。随着国家整体能力的缩减和政府作用的局限，维持圆满的对外关系也变得并非易事。在此背景下，随着两极分化和社会剥夺感的加剧，总统能够抚慰国民心灵的共情能力显得尤为迫切。根据对美国总统的研究，有很多总统，如约翰逊，虽然取得了许多政策成就，但并不受欢迎；也有很多总统，如肯尼迪，依赖大众人气而非政策成就。林肯、罗斯福、里根等是少数将政策成就与国民共情联系起来的案例。现在比任何时候都更重要的是，在国政运作过程中赢得国民的共感，这对于成功的国政运作至关重要。然而，国民共感并非一蹴而就，它涉及语言、品格、知识、姿态、象征、口才、印象等多种因素的复合作用，因此，培养具备这些素质的总统至关重要。

全球领导力。在世界化时代，要维持顺畅的外交关系，领导人个人的能力和沟通能力至关重要。这是因为，在国家间利益冲突的情况下，要说服外国元首并建立良好的外交关系，总统个人必须获得良好评价。全球公认的先进国家元首中，许多是财政官员出身，原因在于他们拥有国际经济领域的卓越专业知识和经验。即使是小国元首，如果能提出世界应追求的理想愿景，也能获得共鸣并获得领导者的力量。李明博总统在绿色增长愿景、增进与其他国家友好关系、作为G20主席国的成就以及应对金融危机等方面展现出的全球领导力，值得高度评价。下一任总统也应具备能够将大韩民国的利益与全球议程相协调的全球领导力。

对朝政策能力。由于朝鲜问题对我国的外政和内政都日益重要，因此制定恰当的对朝政策的需求显得尤为迫切。在摆脱过去十年进步政权偏颇的对朝政策，寻求平衡的现政府，虽然展现了对朝政策的原则，但未能实现实质性变化。在朝鲜三代世袭体制的稳定性面临考验，朝鲜变化方向将由下一届政府决定的情况下，如何制定对朝政策，对韩民族的未来具有决定性意义。从这个角度来看，为了有效推进对朝政策和构建朝鲜半岛新秩序，迫切需要能够准确把握国际局势、展现高度战略思维的领导力。■

朴亨俊教授在 고려대학교 获得社会学博士学位，现任 동아대 社会科学大学社会学专业教授。他曾担任第17届大国家党国会议员，并于2007年9月担任大国家党共同发言人，2008年担任总统室宣传企划官，2009年担任总统室政务首席秘书官，2011年先后担任青瓦台社会特别辅佐官。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

与会者

朴亨俊，成均馆大学教授

尹成义，庆熙大学教授

李坤洙，EAI首席研究员

李乃永， 고려대학교教授

李在烈，首尔大学教授

张容锡，延世大学教授

郑元七，EAI高级研究员

郑汉蔚，EAI首席研究员

韩奎燮，首尔大学教授