国政運営の限界と大統領のリーダーシップ

EAIは、韓国の民主化進展に伴う時代の要請に応えるべく、2002年の「大統領の成功条件」、2007年の「大統領職引き継ぎの成功条件」というプロジェクトを通じて、民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化の方策を講じてきた。今や、SNS技術の拡散による政治環境の変化の中で増大する政治参加とコミュニケーションの要求を、安定した制度に盛り込む必要性が急務となっている。

これを受け、EAIは前政権の国政運営の成果と方式を振り返り、新たな政治環境に適合するガバナビリティ（governability）の形成と、成功的な大統領職遂行の条件を探求するため、「2013 大統領の成功条件」を企画した。

2012年7月12日には、李明博（イ・ミョンバク）政権で大統領室政務首席秘書官などを歴任した朴亨埈（パク・ヒョンジュン）教授（東亜大学）を招き、第6回ラウンドテーブルを開催した。会議の主な内容は以下の通りである。

根本的な制約条件としての国家能力の限界

大統領選挙を控え、与野党の候補は皆、国家改造レベルの広範な公約を提示している。しかし、その実現可能性については相当な疑問が伴う。実際の国政過程には様々な要因が作用し、大統領のリーダーシップや個人の能力だけでは望むレベルの改革や国家改造を達成することは困難だからである。本質的に、今日の時代の条件では国家能力に一定の限界があるだけでなく、大統領室補佐陣の役割や官僚組織の問題、権力インナーサークルの副作用、そして議会関係のジレンマなどは、国政運営の複雑な政治力学を形成する。したがって、成功的な大統領のための条件を作るためには、これらの障害要因に対する適切な診断と処方が必要である。

何よりも、大統領の国政遂行能力は国家能力の限界による制約を受けるという事実を直視しなければならない。これには、次の4つの側面が重要である。

第一に、グローバル化が進むにつれて国民国家の主権概念が弱まっており、それに対して市場と市民社会の影響力は相対的にますます強くなっているため、もはや過去のような国家の自律性を期待することは難しくなった。実際に我が国でもすでに「外政の内政化」が大きく進んでおり、外政の重要性が増すほど、大統領の意思やビジョンとは無関係に意図しない方向に情勢が形成されることもある。例えば、李明博政権発足当初に発生した世界的な経済危機は、当初政府が意欲的に推進しようとした発展戦略に集中するよりも、危機克服のための防御戦略に追われることになった。

第二に、民主化以降高まった政府に対する国民の期待水準を満たさなければならないという点である。過去の権威主義時代の政府は「発展促進者」として強力なリーダーシップを持ち、経済主体を率いていくことができた。しかし、今や政府の先導的な役割遂行は以前よりもはるかに困難になり、実際にできる範囲も大きくない。それにもかかわらず、政府能力を過大評価して状況に合わない無理な改革を推進すると、かえって国家危機を早期に誘発しかねない。

第三に、我が社会の深刻化する二極化問題である。我が国の福祉水準は依然として未熟な状態であり、政府が二極化を解消できる能力にも明確な限界がある。それにもかかわらず、実質的な不平等水準よりも国民が体感する不平等の方が大きいため、制度的あるいは構造的に二極化解消のための政策開発は不可欠である。同時に、政府は国民と共感できる能力を備えなければならない。人々の期待水準と現実との乖離、それによって生じる不満や剥奪感などを解消できるのは、制度や政策の問題以前に政治の問題だからである。

第四に、知識と情報の側面で国家能力が縮小しているという事実である。過去、国家は啓蒙的な先導者の役割を自任するほど、知識と情報能力において他の部門よりも先行しており、ある程度は独占的な地位も持っていた。しかし、今やそのように政府の地位や能力は大きく弱まり、むしろ民間部門が優れた能力を発揮しており、「知識政府」という言葉も空虚な実情である。また、官僚社会の特性上、能力の優れた官僚たちも未来のための創造的な発想と政策を実行に移すことをためらうという点も、変化する状況に対する政府の先制的対処を困難にする要因である。

国政運営の障害要因と対応

このような根本的な限界に加え、大統領の国政遂行には様々な障害要因が発生する。その中でも最も核心的な問題は、国政運営の管制塔である大統領室補佐陣、実質的な国政執行者である官僚組織、国政運営のパートナーである議会および政党関係に見出すことができる。

大統領室補佐陣の効果的な運用

成功的な大統領職遂行のためには、国政運営の舵取り役を担う大統領室補佐陣の構築問題をより真剣に扱わなければならない。5年単任制の大統領制の下で、頻繁な政権交代により国政の連続性は根本的に脆弱にならざるを得ない。特に、長期間国政に携わり訓練された持続性のある官僚組織を統制しなければならない大統領室組織は、外部人材で構成されるという点で組織の能力問題につながる。現実的に、大統領室は国政経験豊富な人材よりも選挙協力者を中心に構成される。それにもかかわらず、政権交代時には過去の政権で大統領室経験を持つ人々は、政治的イデオロギーの違いを理由に完全に排除される様相を見せる。結局、アマチュアがプロフェッショナルを管理する国政遂行構造を持つことになるのである。さらに、新しい大統領室組織が能力を発揮するには一定の国政運営の学習期間が必要であるが、メディアや国民、政党が待ってくれないため、政権初期の失策が浮き彫りにならざるを得ない。これは、発足初期に崩れた政府への信頼は容易に回復されないという点で深刻な事案である。したがって、大統領室は独自の運営メカニズム、イシュー管理、官僚組織との関係構築などに関するノウハウとマニュアルを持たなければならない。そして、大統領室組織は常に非常事態という文脈で運営される必要がある。国政の非常事態が頻繁に、いや、ほぼ毎日発生する現実の中で、日常的な国政管理は官僚組織に任せ、大統領室は危機管理のための組織として運営されなければならない。グローバル金融危機に効果的に対処できたのは、このような危機管理システムを適切に構築したからである。非常経済対策会議を中心に国政運営が行われたのである。

大統領室の広報機能強化

大統領室は基本的に政務組織であるが、実質的には政務、政策、広報の三つの軸で構成されているという点を認識しなければならない。今日、新たなコミュニケーション環境への官僚組織の適応は十分ではないことを、毎瞬間感じる。全ての政策が政治的な事案になり得るという事実を認識せず、省庁間の壁に閉じこもって押し進めようとする姿勢を見せることで問題を引き起こす。また、各省庁は省庁間の利己主義のために全体的な視点を持てないという脆弱性がある。したがって、官僚組織を統制し調整しなければならない大統領室の首席秘書官たちは、政務、広報、政策の全ての機能に精通していなければならず、省庁間の円滑なコミュニケーションが可能になるよう調整する管制塔とならなければならない。省庁間コミュニケーションの不在は、政策間の衝突を引き起こし、政策伝達過程で本来の意図が変質され、不必要な誤解を招く可能性があるからである。天安門事件の場合、政府の広報機能不足による円滑でない情報伝達が、どのような不必要な誤解を招いたかを示す事例として教訓を得なければならないだろう。加えて、「広報」は単なるメッセージ伝達ではなく、政策や政策決定過程を効果的に組織することであると理解しなければならない。通常、大統領室の広報担当にはメッセージ伝達に有能なメディア出身者が起用されるが、広報と広聴は異なるため、政策過程全体を調整できないという限界を見せる。現在のインターネットなどを通じた開放的なコミュニケーション環境の中で、過去のどの時代よりも広報機能の重要性が増しているにもかかわらず、大統領室と政府の広報組織と機能はむしろ弱まっているという点も問題である。そして、コミュニケーションのためにはハードウェアも重要だが、ソフトウェアがより重要である。政府がいかに多くの情報を生産しても、適切に伝達されなければ意味がないからである。しかし、依然としてハードウェアに投資するだけで、コンテンツ開発や政府情報のマーケティングについては疎かにしている。したがって、新政権で大統領室組織を構成する際には、これらの問題を考慮して広報機能の確保について深刻な検討が必要となるだろう。

権力インナーサークルの管理

政権を問わず、大統領単任制では少数で構成される権力のインナーサークル生成は避けられない。インナーサークルとは、人事と査察機関の管理に深く関与する少数の核心グループを意味する。それでも、このインナーサークルに属する人々が国政に対する哲学、動的な均衡感覚、自己抑制の倫理を持っている人々で構成されていれば問題は少ないが、権力闘争によって内部派閥が生じ、不公平な人事偏向が行われれば、政権主体勢力内部で深刻な摩擦が生じることになる。特に特定のコネクション中心に人事がなされると、権力機関内でも内部の反発が大きくなるしかない。その結果、インナーサークルと大統領室の関係に問題が発生し、正常な国政運営にも障害となる。政権初期にインナーサークルを廃止するか、強力に牽制できる特段の措置を取らなければ、円滑な国政運営が可能にならないという事実を心に刻む必要がある。

議会および政党関係の再形成

大統領単任制で最も問題となるのは、議会および政党との関係である。極端な対決政治に依存する政治環境の中で、野党は新政権の発足初期から大統領の欠点を探そうとする。大統領任期中に実施される各種選挙ごとに政権審判論に依存する政治現実において、野党から政府への協力を期待することは容易ではない。与党もまた、情勢に応じて大統領室と一定の距離を置くこともある。このようなバリケード型政治を克服することは、現在の制度と政治環境では困難であると思われる。5年単任制において、大統領の意思と議会の作動メカニズムは一致しにくい。そのため、任期4年目にレームダックが訪れ、5年目には国政遂行が困難になる現実を考慮すると、大統領は任期3年以内に成果を上げなければならないという論理が成り立つ。そうすると、大統領は重要な国家プロジェクトの推進において焦らざるを得なくなる。李明博大統領の場合、歴代政権が解決できなかった困難な分野の国家課題に意欲的に取り組んだ。農協改革、住宅公社と土地公社の統合、福祉ネットワーク統合など、省庁や地域利益集団の対立が激しい議題を避けずに正面から解決しようとした。また、4大河川など大統領プロジェクトも強力に推進した結果、一方的な押し付けという印象を与えた。これに対して、大統領が政治的努力をせず、大統領室の政務機能が十分に発揮されなかったという批判も可能である。しかし、頻繁な選挙で政権審判論という最も容易な武器を手放すことが困難な野党の立場や、確固たる党論投票が根強い我が国の現実において、一人の大統領が個々の議員を直接説得し妥協することは、実に容易ではない状況である。大統領の積極的なコミュニケーション意思も重要だが、その前に円卓型政治の枠組みが整えられなければならない。そうでなければ、次期大統領も構造的にこのような障害に直面せざるを得ないだろう。

次期大統領リーダーシップの三つの要件

成功的な大統領になるためには、基本的に自身の公約と政策を実現できる政治的リーダーシップを備えなければならないだろう。しかし、前述の検討のように、国家能力の限界を認識し、過度に欲張らないことが重要である。国家の連続性を理解し、大統領職の限界をあらかじめ学習しておくことも必要だろう。このような前提が成立する時、大統領と大統領室はより慎重に国政問題を解決していく中で、他の勢力の異論も包容できるようになるだろう。これを基に、極端なバリケード政治から脱却し、共感と統合の政治を通じて大統領に対する国民の期待を満たそうとする努力を傾注しなければならない。世代と地域を包括できる柔軟なリーダーシップを持つ大統領が切実に求められる時点である。さらに、現時点で次期大統領には、次の三つの要素を備えることを期待する。

共感のリーダーシップ 次期大統領の成功的な国政遂行のためには、何よりも共感のリーダーシップが必要である。国家能力が全体的に縮小し、政府の役割に限界が生じる中で、円満な対外関係を維持することも容易ではない実情である。ここに、二極化と社会的剥奪感が深化する現実において、国民の心を癒すことができる大統領の共感能力がさらに切実に求められているのである。アメリカの大統領研究によると、多くの政策的成果を上げたにもかかわらず人気がなかったジョンソン氏のような大統領も多く、政策成果よりも大衆的人気に依存したケネディ氏のような大統領も多かった。リンカーン、ルーズベルト、レーガンなどは、政策的成果を国民の共感に結びつけた稀な事例である。今は、いつにも増して成功的な国政遂行のためには、国政運営過程そのもので国民の共感を得ることが重要である。しかし、国民的共感は一回性で得られるものではなく、言語、人格、知識、ジェスチャー、象徴、話術、印象などが複合的に作用するものであるため、そのような資質を十分に備えた大統領を作ることが重要である。

グローバルリーダーシップ グローバル化時代に円滑な外交関係のためには、指導者個人の能力とコミュニケーション能力が重要である。国家間の利害関係が衝突するため、外国の首脳を説得し、良好な外交関係を形成するには、大統領個人が良い評価を受けなければならないからである。世界的に認められる先進国の首脳の中に、財務官僚出身者が多いのは、彼らが国際経済分野の優れた専門知識と経験を保有しているためである。相対的に小さな国の首脳であっても、世界が目指すべき望ましいビジョンを提示すれば共感を得て、指導者としての力を発揮することもできる。李明博大統領の場合、グリーン成長ビジョン、他国との友好関係増進、G20議長国としての成果や金融危機への対処などにおいて、グローバルリーダーシップを発揮した点は高く評価される。次期大統領もまた、大韓民国の利益と世界的なアジェンダを一致させることができるグローバルリーダーシップを備えなければならないだろう。

対北政策能力 北朝鮮問題は、我が国の外交と内政の両方にとって重要性が増しているため、適切な対北政策の必要性がますます切実な実情である。進歩政権の10年間の偏向した対北政策から脱却し、均衡を模索した現政権は、対北政策の原則を示したが、実質的な変化を成し遂げることはできなかった。北朝鮮の3代世襲体制の安定性が問われ、北朝鮮の変化の方向が決定される次期政府において、北朝鮮に対する政策をどのように展開するかが、韓民族の未来を決定する重要性を持つ。このような点で、効率的な対北政策推進と朝鮮半島新秩序構築のためには、国際情勢をよく読み、高度な戦略的思考を展開するリーダーシップが切実に要求される。■

パク・ヒョンジュン教授は高麗大学で社会学博士号を取得し、現在東亜大学社会科学大学社会学科教授として在職中である。第17代ハンナラ党国会議員を務め、2007年9月ハンナラ党共同スポークスマン、2008年大統領室広報企画官、2009年大統領室政務首席秘書官、2011年青瓦台社会特別補佐官を歴任した。

司会者

イ・スクジョン、EAI院長、成均館大学教授

参加者

パク・ヒョンジュン、成均館大学教授

ユン・ソンイ、慶熙大学教授

イ・ゴンス、EAI主任研究員

イ・ネヨン、高麗大学教授

イ・ジェヨル、ソウル大学教授

チャン・ヨンソク、延世大学教授

チョン・ウォンチル、EAI 선임연구원

チョン・ハヌル、EAI主任研究員

ハン・キュソプ、ソウル大学教授