Límites de la gobernanza y liderazgo presidencial

El EAI, en respuesta a las demandas de la época derivadas del avance de la democratización en Corea, ha buscado medidas institucionalizadas sobre el papel, la autoridad y la responsabilidad deseables del presidente tras la democratización a través de los proyectos "Condiciones para el éxito presidencial" en 2002 y "Condiciones para el éxito de la transición presidencial" en 2007. Ahora es urgente incorporar a un sistema estable las crecientes demandas de participación política y comunicación en el contexto de los cambios en el entorno político debido a la expansión de la tecnología de las redes sociales.

Por ello, el EAI ha planificado "Condiciones para el éxito presidencial 2013" con el fin de reflexionar sobre los logros y métodos de gobernanza de los gobiernos anteriores y explorar la formación de la gobernabilidad y las condiciones para el desempeño exitoso del cargo presidencial que se ajusten al nuevo entorno político.

El 12 de julio de 2012, se celebró la sexta mesa redonda con el profesor Park Hyung-joon (Universidad de Dong-A), quien ocupó cargos como el de Subsecretario de Asuntos Políticos en la Presidencia de Lee Myung-bak. Los principales puntos de la reunión se resumen a continuación.

Límites de la capacidad estatal como condición restrictiva fundamental

A medida que se acercan las elecciones presidenciales, tanto los candidatos de la mayoría como de la minoría presentan amplias promesas electorales, a nivel de reforma del Estado. Sin embargo, su viabilidad suscita considerables dudas. Esto se debe a que, en el proceso de gobernanza real, diversos factores influyen, haciendo difícil lograr el nivel deseado de reforma o reestructuración del Estado únicamente con el liderazgo presidencial o la capacidad individual. En esencia, no solo existen limitaciones inherentes a la capacidad estatal en las condiciones actuales, sino que también la dinámica política compleja de la gobernanza se forma a través del papel del personal de apoyo de la Casa Azul, los problemas de la burocracia, los efectos secundarios del círculo íntimo del poder y el dilema de las relaciones parlamentarias. Por lo tanto, para crear las condiciones para un presidente exitoso, es necesario un diagnóstico y una prescripción adecuados de estos factores de impedimento.

Sobre todo, debemos reconocer que la capacidad del presidente para gobernar está limitada por la capacidad del Estado. Cuatro aspectos son importantes en este sentido:

En primer lugar, con la globalización, la soberanía de las naciones-estado se ha debilitado, mientras que la influencia de los mercados y la sociedad civil se ha fortalecido relativamente, haciendo que la autonomía del Estado como en el pasado ya no sea esperable. De hecho, en Corea, la "interiorización de los asuntos exteriores" ha avanzado considerablemente, y cuanto mayor es la importancia de los asuntos exteriores, más las circunstancias pueden formarse en una dirección no deseada, independientemente de la voluntad o visión del presidente. Por ejemplo, la crisis económica mundial que estalló al comienzo del gobierno de Lee Myung-bak obligó al gobierno a centrarse en estrategias defensivas para superar la crisis, en lugar de centrarse en la estrategia de desarrollo que el gobierno deseaba promover con entusiasmo.

En segundo lugar, está la necesidad de satisfacer las elevadas expectativas del público hacia el gobierno tras la democratización. En el pasado, durante la era autoritaria, el gobierno podía actuar como un "promotor del desarrollo" con un fuerte liderazgo para guiar a los actores económicos. Sin embargo, ahora es mucho más difícil para el gobierno desempeñar un papel de liderazgo, y el alcance de lo que realmente puede hacer es limitado. No obstante, si se sobreestima la capacidad del gobierno y se emprenden reformas imprudentes que no se ajustan a la situación, se puede desencadenar prematuramente una crisis nacional.

En tercer lugar, está el problema de la profunda polarización en nuestra sociedad. Nuestro nivel de bienestar sigue siendo inmaduro y la capacidad del gobierno para resolver la polarización tiene límites claros. Sin embargo, dado que la desigualdad percibida por el público es mayor que el nivel real de desigualdad, el desarrollo de políticas para resolver la polarización de manera institucional o estructural es indispensable. Al mismo tiempo, el gobierno debe tener la capacidad de empatizar con el público. Esto se debe a que la resolución de la brecha entre las expectativas de las personas y la realidad, y la insatisfacción y el sentimiento de privación que surgen de ella, son un problema de política, más que un problema de instituciones o políticas.

En cuarto lugar, la capacidad del Estado se ha reducido en términos de conocimiento e información. En el pasado, el Estado se consideraba un profeta ilustrado, aventajando a otros sectores en capacidad de conocimiento e información, y gozaba incluso de una posición de monopolio. Sin embargo, ahora la posición y capacidad del gobierno se han debilitado considerablemente, y el sector privado muestra una capacidad superior, lo que hace que el término "gobierno del conocimiento" sea inapropiado. Además, debido a la naturaleza de la burocracia, incluso los burócratas competentes son reacios a implementar ideas creativas y políticas para el futuro, lo que dificulta la respuesta proactiva del gobierno a las circunstancias cambiantes.

Factores de impedimento de la gobernanza y respuestas

Además de estas limitaciones fundamentales, surgen diversos factores de impedimento en el desempeño del presidente. Entre ellos, los problemas más centrales se encuentran en la Casa Azul, que actúa como torre de control de la gobernanza; la burocracia, que es el ejecutor real de la gobernanza; y las relaciones con el parlamento y los partidos políticos, que son socios en la gobernanza.

Operación eficaz del personal de apoyo de la Casa Azul

Para un desempeño presidencial exitoso, la cuestión de la construcción de un personal de apoyo en la Casa Azul que actúe como timonel de la gobernanza debe abordarse con mayor seriedad. En el sistema presidencial de mandato único de cinco años, la continuidad de la gobernanza es inherentemente frágil debido a los frecuentes cambios de gobierno. En particular, la organización de la Casa Azul, que debe controlar a la burocracia, que tiene continuidad y está entrenada en asuntos de Estado durante mucho tiempo, se compone de personal externo, lo que lleva a problemas de capacidad organizacional. En la práctica, la Casa Azul se compone principalmente de personas que han contribuido a la victoria electoral, en lugar de personas con una rica experiencia en gobernanza. Además, cuando hay un cambio de gobierno, las personas con experiencia en la Casa Azul del gobierno anterior se ven completamente excluidas por razones de diferencias ideológicas políticas. Como resultado, se crea una estructura de gobernanza en la que los aficionados gestionan a los profesionales. Además, la nueva organización de la Casa Azul necesita un período de aprendizaje de gobernanza para ser capaz de ejercer su capacidad, pero dado que los medios de comunicación, el público y los partidos políticos no esperan, los errores iniciales son inevitables. Esto es un asunto grave, ya que la confianza en el gobierno que se desmorona al principio de la administración es difícil de recuperar. Por lo tanto, la Casa Azul debe tener sus propios mecanismos de operación, gestión de temas y relaciones con la burocracia, así como el conocimiento y los manuales necesarios. Y la organización de la Casa Azul debe operar siempre en el contexto de una situación de emergencia. Dado que las emergencias de gobernanza ocurren con frecuencia, casi a diario, la gestión cotidiana de los asuntos de Estado debe dejarse en manos de la burocracia, y la Casa Azul debe operar como una organización para la gestión de crisis. La razón por la que pudimos responder eficazmente a la crisis financiera mundial fue la construcción adecuada de este sistema de gestión de crisis. La gobernanza se llevó a cabo en torno a reuniones de emergencia de planificación económica.

Fortalecimiento de la función de relaciones públicas de la Casa Azul

La Casa Azul es fundamentalmente una organización de asuntos políticos, pero debe reconocerse que en la práctica se compone de los tres pilares de asuntos políticos, políticas y relaciones públicas. Cada momento sentimos que la adaptación de la burocracia al nuevo entorno de comunicación es insuficiente. Esto causa problemas al intentar imponer políticas sin reconocer que toda política es inherentemente un asunto político y al quedar atrapados en los compartimentos de los ministerios. Además, cada ministerio tiene la debilidad de no tener una visión general debido al egoísmo ministerial. Por lo tanto, los subsecretarios de la Casa Azul, que deben controlar y coordinar la burocracia, deben ser competentes en las funciones de asuntos políticos, relaciones públicas y políticas, y deben actuar como una torre de control para facilitar la comunicación fluida entre los ministerios. La falta de comunicación entre los ministerios puede provocar conflictos entre políticas y distorsionar la intención original durante el proceso de transmisión de políticas, lo que genera malentendidos innecesarios. El incidente del Cheonan debe servir como lección sobre los malentendidos innecesarios que pueden surgir de la transmisión de información poco fluida debido a la falta de funciones de relaciones públicas del gobierno. Además, hay que entender que las "relaciones públicas" no son solo la transmisión de mensajes, sino la organización eficaz de políticas y procesos de toma de decisiones. Por lo general, se nombra a personas de los medios de comunicación competentes en la transmisión de mensajes para los puestos de relaciones públicas de la Casa Azul, pero dado que las relaciones públicas y la promoción son diferentes, muestran limitaciones en la coordinación general del proceso político. Es un problema que las organizaciones y funciones de relaciones públicas de la Casa Azul y del gobierno se hayan debilitado en lugar de fortalecerse, a pesar de que la importancia de las funciones de relaciones públicas ha aumentado más que nunca en el entorno de comunicación abierto actual a través de Internet, etc. Y para la comunicación, el software es más importante que el hardware. No importa cuánta información produzca el gobierno, es inútil si no se transmite correctamente. Sin embargo, todavía se invierte en hardware, pero se descuida el desarrollo de contenidos y el marketing de la información gubernamental. Por lo tanto, al formar la organización de la Casa Azul en el nuevo gobierno, se debe considerar seriamente la 확보 de funciones de relaciones públicas teniendo en cuenta estos problemas.

Gestión del círculo íntimo del poder

Independientemente del régimen, en un sistema presidencial de mandato único, es inevitable la formación de un círculo íntimo de poder compuesto por un número reducido de personas. El círculo íntimo se refiere a un pequeño grupo central que interviene profundamente en la gestión de nombramientos y agencias de investigación. Si las personas en este círculo íntimo tienen filosofía de gobernanza, sentido dinámico del equilibrio y ética de autocontrol, los problemas son menores, pero si surgen facciones internas debido a luchas de poder y se producen sesgos de nombramiento injustos, se producen graves fricciones dentro de las fuerzas gobernantes. En particular, si los nombramientos se basan en redes específicas, la oposición interna dentro de las agencias de poder inevitablemente aumenta. Esto puede causar problemas en la relación entre el círculo íntimo y la Casa Azul, y convertirse en un obstáculo para la gobernanza normal. Es necesario tener en cuenta que para una gobernanza fluida, es esencial tomar medidas especiales al comienzo del mandato para eliminar o controlar fuertemente este círculo íntimo.

Reconfiguración de las relaciones con el parlamento y los partidos políticos

El problema más grave en un sistema presidencial de mandato único son las relaciones con el parlamento y los partidos políticos. En un entorno político que depende de la confrontación extrema, la oposición busca fallas en el presidente desde el comienzo del nuevo gobierno. En la realidad política en la que las elecciones que se celebran durante el mandato presidencial se basan en el juicio del gobierno, es difícil esperar la cooperación de la oposición hacia el gobierno. El partido gobernante también tiende a marcar cierta distancia con la Casa Azul según las circunstancias. Superar esta política de "barricada" parece difícil en el sistema y el entorno político actuales. En un mandato de cinco años, la voluntad del presidente y el mecanismo de funcionamiento del parlamento son difíciles de alinear. Por lo tanto, considerando que el "pato cojo" surge en el cuarto año del mandato y que el desempeño de la gobernanza es difícil en el quinto año, surge la lógica de que el presidente debe lograr resultados dentro de los tres primeros años de su mandato. Como resultado, el presidente se ve obligado a apresurarse en la implementación de importantes proyectos nacionales. El presidente Lee Myung-bak abordó con entusiasmo muchas tareas nacionales difíciles que los gobiernos anteriores no habían podido resolver. No evitó temas que generaban conflictos entre los intereses de los ministerios o los grupos de interés locales, como la reforma de la Cooperativa Agrícola Nacional, la fusión de la Corporación de Vivienda y la Corporación de Tierras, y la integración de la red de bienestar. También impulsó enérgicamente proyectos presidenciales como los Cuatro Ríos, lo que dio la impresión de una imposición unilateral. También se puede criticar que esto se debió a la falta de esfuerzos políticos del presidente y a la ineficacia de la función de asuntos políticos de la Casa Azul. Sin embargo, dada la dificultad para la oposición, que no puede renunciar a la "evaluación del gobierno" como el arma más fácil en elecciones frecuentes, y la realidad de nuestro país donde la votación por disciplina de partido es fuerte, es muy difícil para un presidente persuadir y negociar directamente con los legisladores individuales. Si bien la voluntad activa de comunicación del presidente es importante, antes de eso, se debe establecer un marco de "política de mesa redonda". De lo contrario, el próximo presidente inevitablemente se enfrentará a obstáculos estructurales similares.

Tres requisitos para el liderazgo del próximo presidente

Para ser un presidente exitoso, básicamente se debe poseer el liderazgo político para implementar las propias promesas y políticas. Sin embargo, como se examinó anteriormente, es importante reconocer los límites de la capacidad estatal y no ser excesivamente codicioso. También será necesario comprender la continuidad del Estado y aprender de antemano los límites del cargo presidencial. Una vez que se cumplan estas premisas, el presidente y la Casa Azul podrán abordar los asuntos de Estado con mayor cautela y acoger las opiniones divergentes de otras fuerzas. Sobre esta base, se deben realizar esfuerzos para liberarse de la política extrema de "barricada" y satisfacer las expectativas del público hacia el presidente a través de una política de empatía e integración. En este momento, se requiere urgentemente un presidente con un liderazgo flexible que pueda abarcar diferentes generaciones y regiones. Además, en el momento actual, se espera que el próximo presidente posea los siguientes tres elementos:

Liderazgo empático Para que el próximo presidente tenga éxito en la gobernanza, se necesita, sobre todo, un liderazgo empático. A medida que la capacidad estatal se ha reducido en general y el papel del gobierno tiene limitaciones, incluso mantener relaciones exteriores fluidas es difícil. En este contexto, con la creciente polarización y el sentimiento de privación social, la capacidad del presidente para empatizar y consolar los corazones de los ciudadanos se vuelve aún más crucial. Según estudios sobre presidentes estadounidenses, hubo muchos presidentes como Johnson, que lograron muchos éxitos políticos pero no fueron populares, y muchos presidentes como Kennedy, que dependieron más de la popularidad pública que de los logros políticos. Lincoln, Roosevelt y Reagan son casos raros en los que los logros políticos se conectaron con la empatía pública. Ahora, más que nunca, es importante obtener la empatía pública en el propio proceso de gobernanza para un desempeño presidencial exitoso. Sin embargo, la empatía pública no se logra de una sola vez, sino que es el resultado de una combinación de lenguaje, carácter, conocimiento, gestos, símbolos, elocuencia e impresión, por lo que es importante crear un presidente que posea plenamente tales cualidades.

Liderazgo global En la era de la globalización, la capacidad individual y las habilidades de comunicación del líder son importantes para mantener relaciones diplomáticas fluidas. Dado que los intereses nacionales chocan, el presidente debe ser bien valorado para persuadir a los líderes extranjeros y establecer buenas relaciones diplomáticas. Hay muchas razones por las que entre los líderes de países desarrollados reconocidos mundialmente hay muchos ex burócratas financieros: poseen un excelente conocimiento y experiencia en el campo de la economía internacional. Incluso el líder de un país relativamente pequeño puede obtener empatía y tener poder como líder si presenta una visión deseable hacia la que el mundo debe aspirar. En el caso del presidente Lee Myung-bak, sus logros en el liderazgo global en áreas como la visión de crecimiento verde, la mejora de las relaciones amistosas con otros países, su papel como presidente del G20 y su respuesta a la crisis financiera son dignos de elogio. El próximo presidente también debe poseer un liderazgo global que pueda alinear los intereses de Corea del Sur con la agenda global.

Capacidad de política hacia Corea del Norte Dado que el problema de Corea del Norte es cada vez más importante tanto para los asuntos exteriores como para los interiores de nuestro país, la necesidad de una política adecuada hacia Corea del Norte es aún más apremiante. El actual gobierno, que buscó un equilibrio tras alejarse de la política sesgada hacia Corea del Norte de los diez años del gobierno progresista, mostró principios en su política hacia Corea del Norte, pero no logró cambios sustanciales. En el próximo gobierno, donde se determinará la estabilidad del régimen de sucesión de tres generaciones de Corea del Norte y la dirección del cambio de Corea del Norte, la forma en que se desarrolle la política hacia Corea del Norte tendrá una importancia decisiva para el futuro de la nación coreana. En este sentido, se requiere urgentemente un liderazgo que comprenda bien la situación internacional y despliegue un pensamiento estratégico de alto nivel para la implementación eficiente de políticas hacia Corea del Norte y la construcción de un nuevo orden en la península de Corea. ■

El profesor Park Hyung-joon obtuvo un doctorado en sociología de la Universidad de Corea y actualmente es profesor en el Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Dong-A. Fue miembro de la Asamblea Nacional por el Gran Partido Nacional (Saenuri) en la 17ª legislatura, y ocupó sucesivamente los cargos de Portavoz Conjunto del Gran Partido Nacional en septiembre de 2007, Director de Planificación de Relaciones Públicas en la Presidencia en 2008, Subsecretario de Asuntos Políticos en la Presidencia en 2009 y Asesor Especial en Asuntos Sociales en la Casa Azul en 2011.

Moderador

Lee Sook-jong, Directora del EAI, Profesora de la Universidad Sungkyunkwan

Participantes

Park Hyung-joon, Profesor de la Universidad Sungkyunkwan

Yoon Sung-yi, Profesor de la Universidad Kyung Hee

Lee Gon-soo, Investigador Principal del EAI

Lee Nae-young, Profesor de la Universidad de Corea

Lee Jae-youl, Profesor de la Universidad Nacional de Seúl

Jang Yong-seok, Profesor de la Universidad Yonsei

Jung Won-chil, Investigador Senior del EAI

Jung Han-wool, Investigador Principal del EAI

Han Kyu-seop, Profesor de la Universidad Nacional de Seúl