Les limites de la gouvernance nationale et le leadership présidentiel

Dans le but de répondre aux exigences de l'époque découlant de la progression de la démocratisation en Corée, l'EAI a, par le biais de projets tels que « Les conditions de succès d'un président » en 2002 et « Les conditions de succès de la transition présidentielle » en 2007, cherché à institutionnaliser le rôle, les pouvoirs et les responsabilités souhaitables d'un président après la démocratisation. Il est désormais urgent d'intégrer dans un cadre institutionnel stable les demandes croissantes de participation politique et de communication, dans un contexte de changement de l'environnement politique dû à la diffusion des technologies des médias sociaux.

Par conséquent, l'EAI a conçu le projet « Les conditions de succès d'un président en 2013 » afin de revenir sur les réalisations et les méthodes de gouvernance des gouvernements précédents et d'explorer les conditions de formation de la gouvernabilité et de succès dans l'exercice des fonctions présidentielles, en adéquation avec le nouvel environnement politique.

Le 12 juillet 2012, nous avons organisé la 6ème table ronde en invitant le professeur Park Hyung-joon (Université Dong-A), qui a occupé des postes tels que celui de conseiller principal en affaires politiques auprès du président sous le gouvernement de Lee Myung-bak. Les principaux points de la réunion sont résumés ci-dessous.

La limite de la capacité de l'État comme condition restrictive fondamentale

À l'approche de l'élection présidentielle, les candidats des partis au pouvoir et de l'opposition présentent tous des programmes d'une ampleur telle qu'ils visent à remodeler le pays. Cependant, leur faisabilité soulève des doutes considérables. En effet, divers facteurs interviennent dans le processus de gouvernance, rendant difficile la réalisation des réformes souhaitées ou la refonte du pays uniquement par le leadership du président ou ses capacités personnelles. Essentiellement, non seulement les capacités de l'État sont limitées dans les conditions actuelles, mais aussi le rôle du personnel de conseillers de la Maison Bleue, les problèmes de l'organisation bureaucratique, les effets secondaires du cercle restreint du pouvoir et le dilemme des relations avec le parlement façonnent la dynamique politique complexe de la gouvernance. Par conséquent, pour créer les conditions d'un succès présidentiel, un diagnostic et une prescription appropriés de ces obstacles sont nécessaires.

Avant tout, il faut reconnaître que la capacité du président à gouverner est limitée par les contraintes de la capacité de l'État. Quatre aspects sont importants à cet égard.

Premièrement, avec la mondialisation, le concept de souveraineté de l'État-nation s'affaiblit, tandis que l'influence des marchés et de la société civile se renforce de manière relative, rendant difficile d'attendre l'autonomie de l'État comme par le passé. En réalité, la « politisation des affaires extérieures » est déjà bien avancée en Corée, et plus les affaires extérieures prennent de l'importance, plus la situation peut évoluer dans une direction non intentionnelle, indépendamment de la volonté ou de la vision du président. Par exemple, la crise économique mondiale survenue au début du gouvernement Lee Myung-bak a contraint le gouvernement à se concentrer sur des stratégies défensives pour surmonter la crise, plutôt que sur les stratégies de développement qu'il souhaitait initialement mettre en œuvre avec enthousiasme.

Deuxièmement, il faut satisfaire les attentes accrues du public à l'égard du gouvernement depuis la démocratisation. Sous le régime autoritaire passé, le gouvernement, en tant que « catalyseur du développement », pouvait exercer un leadership fort pour guider les acteurs économiques. Désormais, le rôle de premier plan du gouvernement est beaucoup plus difficile qu'auparavant, et la portée de ce qu'il peut réellement faire est limitée. Néanmoins, une surestimation des capacités du gouvernement et la poursuite de réformes irréalisables pourraient déclencher prématurément une crise nationale.

Troisièmement, le problème de la polarisation sociale accrue dans notre société. Notre niveau de protection sociale reste immature et la capacité du gouvernement à résoudre la polarisation est clairement limitée. Néanmoins, étant donné que les inégalités ressenties par le public sont plus importantes que le niveau réel d'inégalité, le développement de politiques visant à résoudre la polarisation sur le plan institutionnel ou structurel est indispensable. Parallèlement, le gouvernement doit être capable de sympathiser avec le public. En effet, le fossé entre les attentes du public et la réalité, ainsi que le mécontentement et le sentiment de privation qui en résultent, relèvent avant tout de la politique, avant d'être une question d'institutions ou de politiques.

Quatrièmement, la capacité de l'État est réduite en termes de connaissances et d'informations. Dans le passé, l'État se positionnait comme un prophète éclairé, devançant les autres secteurs en termes de capacités de connaissance et d'information, et possédait même un certain monopole. Désormais, le statut et la capacité du gouvernement se sont considérablement affaiblis, et ce sont plutôt les secteurs privés qui font preuve de capacités supérieures, rendant le terme de « gouvernement du savoir » dénué de sens. De plus, en raison de la nature de la bureaucratie, même les fonctionnaires compétents hésitent à mettre en œuvre des idées et des politiques créatives pour l'avenir, ce qui rend difficile la réponse proactive du gouvernement aux changements de situation.

Obstacles à la gouvernance nationale et réponses

Outre ces limites fondamentales, divers obstacles surviennent dans l'exercice des fonctions présidentielles. Parmi eux, les problèmes les plus fondamentaux se situent au niveau du personnel de conseillers de la Maison Bleue, qui est la tour de contrôle de la gouvernance, de l'organisation bureaucratique, qui est le véritable exécutant de la gouvernance, et des relations avec le parlement et les partis politiques, qui sont les partenaires de la gouvernance.

Gestion efficace du personnel de conseillers de la Maison Bleue

Pour un exercice réussi des fonctions présidentielles, il faut aborder plus sérieusement la question de la constitution du personnel de conseillers de la Maison Bleue, qui joue le rôle de pilote de la gouvernance. Dans le système présidentiel à mandat unique de cinq ans, la continuité de la gouvernance est intrinsèquement faible en raison des fréquences changements de gouvernement. En particulier, l'organisation de la Maison Bleue, qui doit contrôler l'organisation bureaucratique, qui possède une continuité et une formation de longue date en matière de gouvernance, pose des problèmes de capacité car elle est composée d'éléments extérieurs. En pratique, la Maison Bleue est souvent composée de loyalistes électoraux plutôt que de personnes ayant une riche expérience de la gouvernance. De plus, lors des changements de gouvernement, les personnes ayant une expérience à la Maison Bleue sous le régime précédent sont complètement exclues pour des raisons d'idéologie politique. Il en résulte une structure de gouvernance où les amateurs gèrent les professionnels. De plus, la nouvelle organisation de la Maison Bleue a besoin d'une période d'apprentissage de la gouvernance pour être efficace, mais comme les médias, le public et les partis politiques n'attendent pas, les erreurs commises au début du mandat sont inévitablement mises en évidence. C'est un problème grave car la confiance du public, ébranlée au début du mandat, est difficile à rétablir. Par conséquent, la Maison Bleue doit posséder un savoir-faire et des manuels concernant ses propres mécanismes de fonctionnement, la gestion des problèmes et les relations avec l'organisation bureaucratique. De plus, l'organisation de la Maison Bleue doit toujours fonctionner dans un contexte d'urgence. Dans une réalité où les urgences de gouvernance surviennent fréquemment, voire presque quotidiennement, la gestion quotidienne de la gouvernance doit être confiée à l'organisation bureaucratique, tandis que la Maison Bleue doit fonctionner comme une organisation de gestion de crise. La capacité à réagir efficacement à la crise financière mondiale est due à la mise en place appropriée de ce système de gestion de crise. La gouvernance s'est articulée autour de réunions d'urgence sur l'économie.

Renforcement de la fonction de communication de la Maison Bleue

La Maison Bleue est fondamentalement une organisation politique, mais il faut reconnaître qu'elle est en réalité composée de trois piliers : politique, politique et communication. Nous ressentons constamment que l'organisation bureaucratique n'est pas suffisamment adaptée au nouvel environnement de communication. Elle pose des problèmes en ne reconnaissant pas que toutes les politiques sont inévitablement des questions politiques et en essayant de les imposer en restant enfermée dans les cloisonnements ministériels. De plus, les ministères ont la faiblesse de ne pas avoir une vision d'ensemble en raison de leur égoïsme ministériel. Par conséquent, les conseillers principaux de la Maison Bleue, qui doivent contrôler et coordonner l'organisation bureaucratique, doivent être compétents dans les fonctions politiques, de communication et de politique, et devenir la tour de contrôle qui permet une communication fluide entre les ministères. L'absence de communication entre les ministères peut entraîner des conflits de politiques et une distorsion des intentions originales lors de la transmission des politiques, créant ainsi des malentendus inutiles. Le cas du naufrage du Cheonan devrait nous servir de leçon quant aux malentendus inutiles qu'une transmission d'informations maladroite, due à un manque de fonction de communication du gouvernement, peut engendrer. En outre, il faut comprendre que la « communication » ne consiste pas simplement à transmettre un message, mais à organiser efficacement les politiques et les processus de prise de décision. Généralement, les postes de communication de la Maison Bleue sont occupés par des personnes issues des médias, compétentes dans la transmission de messages, mais comme la communication publique et la communication sont différentes, elles montrent des limites dans la coordination globale du processus politique. Le fait que les organisations et les fonctions de communication de la Maison Bleue et du gouvernement se soient affaiblies, alors que l'importance de la fonction de communication n'a jamais été aussi grande dans l'environnement de communication ouvert actuel via Internet, est également un problème. De plus, pour la communication, le matériel est important, mais le logiciel l'est encore plus. Peu importe la quantité d'informations produites par le gouvernement, elle est inutile si elle n'est pas correctement transmise. Cependant, on continue d'investir dans le matériel tout en négligeant le développement de contenu et le marketing des informations gouvernementales. Par conséquent, lors de la constitution de l'organisation de la Maison Bleue pour un nouveau gouvernement, il faut sérieusement réfléchir à la manière d'assurer la fonction de communication en tenant compte de ces problèmes.

Gestion du cercle restreint du pouvoir

Quel que soit le gouvernement, il est inévitable de créer un cercle restreint de pouvoir composé d'un petit nombre de personnes dans le système présidentiel à mandat unique. Le cercle restreint désigne un petit groupe central profondément impliqué dans la gestion des nominations et des organes de contrôle. Si les personnes de ce cercle restreint possèdent une philosophie de gouvernance, un sens de l'équilibre dynamique et une éthique d'autocontrôle, les problèmes sont moindres. Cependant, si des factions internes apparaissent en raison de luttes de pouvoir et que des nominations injustes ont lieu, de graves frictions surviennent au sein des forces dirigeantes du régime. En particulier, si les nominations sont basées sur des réseaux spécifiques, les oppositions internes au sein des organes de pouvoir ne peuvent que s'intensifier. Cela peut entraîner des problèmes dans la relation entre le cercle restreint et la Maison Bleue, et constituer un obstacle à la gouvernance normale. Il est nécessaire de garder à l'esprit qu'une gouvernance fluide n'est possible que si des mesures spéciales sont prises au début du mandat pour éliminer ou contrôler strictement ce cercle restreint.

Reconfiguration des relations avec le parlement et les partis politiques

Le problème le plus important dans le système présidentiel à mandat unique concerne les relations avec le parlement et les partis politiques. Dans un environnement politique qui repose sur une confrontation politique extrême, l'opposition cherche dès le début du mandat présidentiel à trouver des défauts au président. Dans une réalité politique où les élections qui ont lieu pendant le mandat présidentiel s'appuient sur le jugement du gouvernement, il est difficile d'attendre la coopération de l'opposition envers le gouvernement. Le parti au pouvoir lui-même prend parfois ses distances avec la Maison Bleue en fonction de la situation politique. Il semble difficile de surmonter cette politique de « barricade » dans le cadre institutionnel et politique actuel. Dans un mandat de cinq ans, la volonté du président et le mécanisme de fonctionnement du parlement sont difficiles à aligner. Par conséquent, compte tenu du fait que le « canard boiteux » survient la quatrième année du mandat et que la gouvernance devient difficile la cinquième année, l'argument selon lequel le président doit obtenir des résultats dans les trois premières années de son mandat est valable. Cela oblige le président à être impatient dans la mise en œuvre de projets nationaux importants. Dans le cas du président Lee Myung-bak, il a abordé avec enthousiasme des tâches nationales difficiles que les gouvernements précédents n'avaient pas pu résoudre. Il a cherché à résoudre directement des questions controversées impliquant des conflits d'intérêts ministériels ou de groupes d'intérêt, tels que la réforme de la Fédération des coopératives agricoles, la fusion de la Korea Land Corporation et de la Korea Housing Corporation, et l'intégration des systèmes informatiques de protection sociale. Il a également fait avancer des projets présidentiels tels que les « Quatre fleuves » avec force, donnant ainsi l'impression d'une approche unilatérale. On peut également critiquer le président pour ne pas avoir fait d'efforts politiques et la fonction politique de la Maison Bleue pour ne pas avoir fonctionné correctement. Cependant, dans une situation où il est extrêmement difficile pour un président de persuader et de négocier directement avec des députés individuels, étant donné la position de l'opposition qui ne peut abandonner l'arme la plus facile du « jugement du gouvernement » lors d'élections fréquentes, et la réalité de notre système où les votes de parti sont fermes. Bien que la volonté de communication active du président soit importante, il faut d'abord mettre en place un cadre de « politique de table ronde ». Sinon, le prochain président sera inévitablement confronté à des obstacles structurels similaires.

Trois conditions pour le leadership du prochain président

Pour être un président qui réussit, il faut fondamentalement posséder un leadership politique capable de réaliser ses propres promesses et politiques. Cependant, comme nous l'avons examiné précédemment, il est important de reconnaître les limites de la capacité de l'État et de ne pas être excessivement ambitieux. Il est également nécessaire de comprendre la continuité de l'État et d'apprendre à l'avance les limites de la fonction présidentielle. Une fois ces prémisses établies, le président et la Maison Bleue pourront aborder les questions de gouvernance plus prudemment et inclure les divergences d'opinion des autres forces. Sur cette base, il faut s'efforcer de sortir de la politique extrême de « barricade » et de satisfaire les attentes du public à l'égard du président par une politique de sympathie et d'intégration. Il est urgent d'avoir un président doté d'un leadership flexible capable de transcender les générations et les régions. De plus, à l'heure actuelle, nous attendons du prochain président qu'il possède les trois éléments suivants.

Leadership empathique Pour que le prochain président puisse exercer ses fonctions avec succès, un leadership empathique est avant tout nécessaire. Avec la réduction globale de la capacité de l'État et les limites du rôle du gouvernement, il est même difficile de maintenir des relations extérieures harmonieuses. Dans ce contexte, où la polarisation et le sentiment de privation sociale s'intensifient, la capacité du président à sympathiser et à apaiser le cœur des citoyens est encore plus désespérément requise. Les études sur les présidents américains montrent qu'il y a eu de nombreux présidents comme Johnson, qui ont obtenu de nombreux résultats politiques mais n'étaient pas populaires, et de nombreux présidents comme Kennedy, qui dépendaient plus de la popularité auprès du public que des résultats politiques. Lincoln, Roosevelt et Reagan sont des exemples rares où les résultats politiques ont été liés à l'empathie du public. Plus que jamais, il est important d'obtenir l'empathie du public dans le processus de gouvernance lui-même pour une gouvernance réussie. Cependant, l'empathie du public ne s'obtient pas en une seule fois ; elle résulte d'une combinaison complexe de langage, de caractère, de connaissances, de gestes, de symboles, d'éloquence et d'impression, il est donc important de former un président qui possède pleinement ces qualités.

Leadership mondial À l'ère de la mondialisation, la capacité individuelle et les compétences en communication du dirigeant sont importantes pour des relations diplomatiques fluides. Comme les intérêts nationaux s'affrontent, le président doit être personnellement bien évalué pour persuader les dirigeants étrangers et établir de bonnes relations diplomatiques. La raison pour laquelle de nombreux dirigeants de pays développés reconnus mondialement sont issus de la bureaucratie financière est qu'ils possèdent une expertise et une expérience exceptionnelles dans le domaine de l'économie internationale. Même le dirigeant d'un petit pays peut gagner en sympathie et avoir du pouvoir en tant que dirigeant en présentant une vision souhaitable vers laquelle le monde devrait tendre. Dans le cas du président Lee Myung-bak, ses réalisations en matière de leadership mondial, telles que la vision de la croissance verte, le renforcement des relations amicales avec d'autres pays, ses réalisations en tant que président du G20 et sa gestion de la crise financière, sont hautement appréciées. Le prochain président devra également posséder un leadership mondial capable d'aligner les intérêts de la Corée du Sud avec les agendas mondiaux.

Capacité en matière de politique nord-coréenne La question nord-coréenne prend de plus en plus d'importance tant dans les affaires extérieures que dans les affaires intérieures de notre pays, ce qui rend d'autant plus urgente la nécessité d'une politique appropriée à l'égard de la Corée du Nord. Le gouvernement actuel, qui a cherché un équilibre après 10 ans de politique biaisée à l'égard de la Corée du Nord sous les gouvernements progressistes, a montré des principes en matière de politique nord-coréenne, mais n'a pas réussi à apporter de changements substantiels. Le prochain gouvernement, qui déterminera la stabilité du régime héréditaire à trois générations de la Corée du Nord et la direction de son évolution, jouera un rôle crucial dans l'avenir de la nation coréenne. À cet égard, un leadership capable de bien lire la situation internationale et de déployer une pensée stratégique de haut niveau est désespérément nécessaire pour mener à bien une politique nord-coréenne efficace et établir un nouvel ordre dans la péninsule coréenne. ■

Le professeur Park Hyung-joon est titulaire d'un doctorat en sociologie de l'Université de Corée et est actuellement professeur de sociologie à la Faculté des sciences sociales de l'Université Dong-A. Il a été membre de l'Assemblée nationale pour le Grand Parti National (GNP) sous la 17ème législature, et a successivement occupé les postes de porte-parole adjoint du GNP en septembre 2007, de conseiller principal en communication à la Maison Bleue en 2008, de conseiller principal en affaires politiques à la Maison Bleue en 2009, et de conseiller spécial pour les affaires sociales à la Maison Bleue en 2011.

Modérateur

Lee Sook-jong, Directrice de l'EAI, Professeure à l'Université Sungkyunkwan

Participants

Park Hyung-joon, Professeur à l'Université Sungkyunkwan

Yoon Sung-yi, Professeur à l'Université Kyung Hee

Lee Gon-soo, Chercheur principal à l'EAI

Lee Nae-young, Professeure à l'Université de Corée

Lee Jae-yul, Professeur à l'Université nationale de Séoul

Jang Yong-seok, Professeur à l'Université Yonsei

Jeong Won-chil, Chercheur senior à l'EAI

Jeong Han-ul, Chercheur principal à l'EAI

Han Gyu-seop, Professeur à l'Université nationale de Séoul