Ограничения государственного управления и президентское лидерство

EAI, отвечая на запросы времени, связанные с продвижением демократии в Корее, в рамках проектов «Условия успеха президента» (2002 г.) и «Условия успеха при вступлении в должность президента» (2007 г.), разрабатывал институциональные меры по определению желаемой роли, полномочий и ответственности президента после периода демократизации. Теперь остро стоит вопрос о необходимости стабилизировать и институционализировать возросшее участие и требования к коммуникации в условиях меняющейся политической среды, вызванной распространением технологий социальных сетей.

В связи с этим EAI запланировал проект «Условия успеха президента в 2013 году», чтобы проанализировать достижения и методы государственного управления предыдущих правительств, а также изучить условия формирования управляемости (governability), соответствующие новой политической среде, и успешного выполнения президентских обязанностей.

12 июля 2012 года был проведен шестой круглый стол с участием профессора Пак Хён Джуна (Университет Тонгук), который занимал пост старшего секретаря по политическим вопросам в администрации президента Ли Мён Бака. Основные итоги встречи обобщены ниже.

Фундаментальное ограничение: пределы государственных возможностей

В преддверии президентских выборов как правящие, так и оппозиционные кандидаты выдвигают обширные предвыборные обещания, сравнимые с реорганизацией государства. Однако их реализуемость вызывает серьезные сомнения. В реальном процессе государственного управления действуют различные факторы, из-за которых президенту сложно достичь желаемого уровня реформ или реорганизации государства, опираясь только на свое лидерство или личные способности. По своей сути, современные условия накладывают определенные ограничения на государственные возможности, а также сложная политическая динамика государственного управления формируется из-за роли аппарата Голубого дома, проблем бюрократической системы, побочных эффектов узкого круга власти и дилемм в отношениях с парламентом. Следовательно, для создания условий для успешной работы президента необходима адекватная диагностика и коррекция этих препятствующих факторов.

Прежде всего, необходимо признать, что возможности президента в государственном управлении ограничены пределами государственных возможностей. Здесь важны следующие четыре аспекта:

Во-первых, с развитием глобализации суверенитет национального государства ослабевает, в то время как влияние рынка и гражданского общества относительно усиливается, поэтому ожидать прежней автономии государства уже не приходится. На самом деле, в Корее уже широко распространена «интернационализация внутренней политики», и чем важнее внешняя политика, тем больше вероятность того, что ситуация будет развиваться в непреднамеренном направлении, независимо от воли или видения президента. Например, мировой экономический кризис, разразившийся в начале правления Ли Мён Бака, заставил правительство сосредоточиться на оборонительной стратегии преодоления кризиса, а не на стратегии развития, которую оно изначально стремилось активно реализовать.

Во-вторых, необходимо удовлетворить возросшие ожидания граждан в отношении правительства после демократизации. В прошлом, в эпоху авторитаризма, правительство могло выступать в роли «стимулятора развития», обладая сильным лидерством и направляя экономических субъектов. Однако теперь правительству гораздо труднее выполнять свою ведущую роль, и его реальные возможности ограничены. Тем не менее, если переоценивать возможности правительства и проводить необоснованные реформы, не соответствующие ситуации, это может спровоцировать государственный кризис на ранней стадии.

В-третьих, это проблема углубляющейся поляризации в нашем обществе. Наш уровень социального обеспечения все еще находится на начальной стадии, и возможности правительства по устранению поляризации явно ограничены. Тем не менее, поскольку воспринимаемое гражданами неравенство превышает фактический уровень, разработка политики по устранению поляризации является неизбежной. В то же время правительство должно обладать способностью к сопереживанию с гражданами. Устранение разрыва между ожиданиями людей и реальностью, а также вызванного этим недовольства и чувства лишения является проблемой политики, а не институтов или мер. Это связано с тем, что оно является проблемой политики, а не институтов или мер.

В-четвертых, государственные возможности сократились с точки зрения знаний и информации. В прошлом государство претендовало на роль просвещенного пророка, опережая другие сферы по своим знаниям и информационным возможностям, и в некоторой степени обладало монопольным положением. Однако теперь положение и возможности правительства значительно ослабли, и частный сектор демонстрирует превосходящие возможности, что делает понятие «информационное правительство» бессмысленным. Кроме того, из-за природы бюрократической системы, даже высококвалифицированные чиновники неохотно реализуют творческие идеи и политику для будущего, что затрудняет упреждающее реагирование правительства на меняющуюся ситуацию.

Препятствия государственного управления и противодействие им

Помимо этих фундаментальных ограничений, в процессе государственного управления президентом возникают различные препятствия. Среди них наиболее существенные проблемы можно найти в отношениях с аппаратом Голубого дома, который является диспетчерской вышкой государственного управления, бюрократической организацией, фактически осуществляющей государственное управление, а также с парламентом и партиями, являющимися партнерами в государственном управлении.

Эффективное управление аппаратом Голубого дома

Для успешного выполнения президентских обязанностей необходимо более серьезно подойти к вопросу формирования аппарата Голубого дома, который играет роль рулевого в государственном управлении. В условиях 5-летней одномандатной президентской системы частая смена власти неизбежно делает преемственность государственного управления крайне уязвимой. Особенно аппарат Голубого дома, который должен контролировать бюрократическую организацию, имеющую длительный опыт государственного управления, состоит из «чужих» кадров, что приводит к проблемам с компетентностью организации. На практике аппарат Голубого дома формируется в основном из лиц, оказавших услуги на выборах, а не из опытных в государственном управлении людей. При смене власти люди, имевшие опыт работы в Голубом доме при предыдущем правительстве, полностью исключаются под предлогом политических идеологических различий. В итоге формируется структура государственного управления, где дилетанты управляют профессионалами. Более того, новому аппарату Голубого дома требуется определенный период обучения государственному управлению, чтобы проявить себя, но поскольку СМИ, общественность и партии не ждут этого, ошибки неизбежны в начале срока правления. Это серьезная проблема, поскольку доверие к правительству, подорванное в начале срока, трудно восстановить. Поэтому аппарат Голубого дома должен обладать ноу-хау и руководством по механизмам функционирования, управлению проблемами и формированию отношений с бюрократической организацией. Аппарат Голубого дома должен функционировать в контексте постоянной чрезвычайной ситуации. В условиях, когда чрезвычайные ситуации в государственном управлении возникают часто, почти ежедневно, повседневное управление должно быть передано бюрократической организации, а Голубой дом должен функционировать как организация по управлению кризисами. Эффективное реагирование на глобальный финансовый кризис стало возможным благодаря надлежащему созданию такой системы управления кризисами. Государственное управление осуществлялось через совещания по чрезвычайным экономическим мерам.

Усиление PR-функции Голубого дома

Необходимо осознавать, что Голубой дом, будучи в основном политической организацией, фактически состоит из трех столпов: политики, управления и PR. Каждый момент ощущается недостаточная адаптация бюрократической организации к новой коммуникационной среде. Возникают проблемы из-за того, что они не осознают, что любая политика является политическим вопросом, и пытаются продвигать ее, оставаясь в рамках ведомственных барьеров. Кроме того, каждое министерство страдает от отсутствия общего видения из-за ведомственного эгоизма. Поэтому старшие секретари Голубого дома, которые должны контролировать и координировать бюрократическую организацию, должны быть компетентны во всех трех функциях: политической, PR и управленческой, и служить диспетчерской вышкой, обеспечивающей бесперебойную коммуникацию между министерствами. Отсутствие коммуникации между министерствами может привести к конфликтам между политиками и искажению первоначальных намерений в процессе реализации политики, что может вызвать ненужные недоразумения. Инцидент с затонувшим кораблем «Чхонан» должен послужить уроком, демонстрирующим, какие ненужные недоразумения могут возникнуть из-за недостаточной PR-функции правительства и негладкой передачи информации. Кроме того, следует понимать, что «PR» — это не просто передача сообщений, а эффективная организация политики и процесса принятия решений. Обычно на должности, связанные с PR в Голубом доме, назначаются люди из СМИ, умеющие передавать сообщения, но поскольку PR и публичная информация — это разные вещи, они демонстрируют ограниченность в координации всего политического процесса. Проблема также заключается в том, что, несмотря на то, что PR-функция стала более важной, чем когда-либо, в нынешней открытой коммуникационной среде через Интернет и другие каналы, PR-организации и функции Голубого дома и правительства фактически ослабли. И для коммуникации важны не только аппаратные средства, но и программное обеспечение. Независимо от того, сколько информации производит правительство, она бесполезна, если не передается должным образом. Однако по-прежнему инвестируются средства в аппаратные средства, но пренебрегают разработкой контента и маркетингом правительственной информации. Поэтому при формировании организации Голубого дома в новом правительстве необходимо серьезно задуматься об обеспечении PR-функции с учетом этих проблем.

Управление узким кругом власти

Независимо от правящей партии, в условиях одномандатной президентской системы неизбежно формирование узкого круга власти, состоящего из небольшого числа людей. Под узким кругом власти понимается небольшая группа ключевых лиц, глубоко вовлеченных в управление кадрами и органами юстиции. Если бы люди из этого узкого круга власти обладали философским видением государственного управления, динамическим чувством равновесия и этикой самоограничения, проблем было бы меньше, но если из-за борьбы за власть возникают внутренние фракции и происходит несправедливое смещение кадров, возникают серьезные трения внутри правящей группы. В частности, если назначения осуществляются на основе определенных личных связей, неизбежно возрастает внутреннее сопротивление в органах власти. Это может привести к проблемам в отношениях между узким кругом власти и Голубым домом, а также стать препятствием для нормального государственного управления. Необходимо помнить, что для обеспечения бесперебойного государственного управления необходимо принять исключительные меры в начале срока правления для устранения или строгого контроля этого узкого круга власти.

Переформатирование отношений с парламентом и партиями

Наибольшую проблему в условиях одномандатной президентской системы представляют отношения с парламентом и партиями. В политической среде, основанной на крайнем противостоянии, оппозиция с самого начала срока правления нового президента ищет его недостатки. В условиях, когда на каждых выборах, проводимых в течение срока полномочий президента, политика опирается на оценку действующей власти, трудно ожидать сотрудничества со стороны оппозиции. Правящая партия также иногда дистанцируется от Голубого дома в зависимости от ситуации. Преодолеть такую «баррикадную» политику в нынешних условиях институтов и политической среды представляется сложным. В условиях 5-летней одномандатной системы воля президента и механизм функционирования парламента трудно согласуются. Поэтому, учитывая, что «хромая утка» наступает на четвертом году срока, а на пятом году государственное управление становится затруднительным, возникает логика, что президент должен добиться результатов в течение трех лет своего срока. В результате президент неизбежно становится нетерпеливым в реализации важных государственных проектов. Президент Ли Мён Бак амбициозно взялся за решение сложных государственных задач, которые не смогли решить предыдущие правительства. Он не уклонялся от решения таких вопросов, как реформа сельскохозяйственных кооперативов, слияние Корейской корпорации жилищного строительства и Корейской земельной корпорации, интеграция системы социального обеспечения. Он также решительно продвигал президентские проекты, такие как «Четыре реки». В результате возникло впечатление одностороннего давления. Можно критиковать это, говоря, что президент не прилагал политических усилий, а политическая функция Голубого дома не была должным образом реализована. Однако в условиях, когда оппозиция не может отказаться от «оценки действующей власти» как самого простого оружия на частых выборах, и в нашей реальности с твердой партийной дисциплиной, президенту чрезвычайно трудно лично убеждать и идти на компромисс с отдельными депутатами. Хотя активная воля президента к диалогу важна, прежде всего необходимо создать рамки «круглого стола» для политики. В противном случае следующий президент неизбежно столкнется с подобными препятствиями структурно.

Три условия для лидерства следующего президента

Чтобы стать успешным президентом, необходимо обладать политическим лидерством, позволяющим реализовать свои предвыборные обещания и политику. Однако, как было рассмотрено выше, важно осознавать пределы государственных возможностей и не быть чрезмерно амбициозным. Необходимо понимать преемственность государства и заранее изучить ограничения президентской должности. При соблюдении этих предпосылок президент и аппарат Голубого дома смогут более осторожно решать государственные вопросы и принимать мнения других сил. На этой основе необходимо стремиться к удовлетворению ожиданий граждан в отношении президента через политику согласия и интеграции, отойдя от крайнего «баррикадного» подхода. В настоящее время остро ощущается потребность в президенте, обладающем гибким лидерством, способным объединить разные поколения и регионы. Кроме того, на данном этапе мы ожидаем, что следующий президент будет обладать следующими тремя качествами:

Лидерство, основанное на сопереживании. Для успешного государственного управления следующему президенту, прежде всего, необходимо лидерство, основанное на сопереживании. Поскольку государственные возможности в целом сократились, а роль правительства ограничена, поддержание нормальных внешних отношений становится непростым делом. В условиях углубляющейся поляризации и социального отчуждения в обществе особенно остро ощущается потребность в способности президента к сопереживанию, способной утешить сердца граждан. Исследования американских президентов показывают, что было много президентов, таких как Джонсон, которые добились значительных политических успехов, но не пользовались популярностью, и президентов, таких как Кеннеди, которые опирались на популярность, а не на политические достижения. Линкольн, Рузвельт, Рейган — редкие примеры, когда политические достижения были связаны с общественным сопереживанием. Сейчас, как никогда, важно завоевать сопереживание граждан в процессе государственного управления для успешного выполнения президентских обязанностей. Однако общественное сопереживание не достигается одномоментно и является результатом сложного взаимодействия языка, характера, знаний, жестов, символов, красноречия и впечатления. Поэтому важно создать президента, обладающего достаточными качествами.

Глобальное лидерство. В эпоху глобализации личные способности и коммуникативные навыки лидера имеют решающее значение для поддержания гладких дипломатических отношений. Поскольку интересы стран сталкиваются, президент должен пользоваться хорошей репутацией, чтобы убеждать иностранных лидеров и строить хорошие дипломатические отношения. Причина, по которой среди признанных в мире лидеров развитых стран много выходцев из финансовой бюрократии, заключается в том, что они обладают превосходными знаниями и опытом в области международной экономики. Даже лидер относительно небольшой страны может обрести силу, если он представит желаемое видение для мира. Президентство Ли Мён Бака высоко оценивается за проявление глобального лидерства в таких областях, как видение «зеленого роста», укрепление дружественных отношений с другими странами, достижения на посту председателя G20 и реагирование на финансовый кризис. Следующий президент также должен обладать глобальным лидерством, способным согласовать интересы Кореи с глобальной повесткой дня.

Способность проводить политику в отношении Северной Кореи. Поскольку северокорейский вопрос становится все более важным как для внешней, так и для внутренней политики нашей страны, остро ощущается необходимость в адекватной политике в отношении Северной Кореи. Нынешнее правительство, стремясь к балансу после десяти лет предвзятой политики в отношении Северной Кореи при прогрессивных правительствах, продемонстрировало принципы политики в отношении Северной Кореи, но не добилось существенных изменений. Поскольку следующий срок правления будет решающим для стабильности северокорейского режима трех поколений и определения направления развития Северной Кореи, то, как будет проводиться политика в отношении Северной Кореи, имеет решающее значение для будущего корейской нации. В этом смысле для эффективного продвижения политики в отношении Северной Кореи и построения нового порядка на Корейском полуострове остро необходимо лидерство, способное хорошо читать международную обстановку и демонстрировать высокостратегическое мышление. ■

Профессор Пак Хён Чжун получил докторскую степень по социологии в Университете Корё и в настоящее время является профессором социологии на факультете социальных наук Университета Дунъа. Он был членом Национального собрания от партии Великая Нара (17-й созыв), а затем последовательно занимал должности: сопредседателя партии Великая Нара в сентябре 2007 года, директора по связям с общественностью в администрации президента в 2008 году, главного советника по государственным делам в администрации президента в 2009 году и специального советника по социальным вопросам в администрации президента в 2011 году.

Модератор

Ли Сук Чжон, директор EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Участники

Пак Хён Джун, профессор Университета Сонгюнгван

Юн Сон И, профессор Университета Кёнхи

Ли Гон Су, старший научный сотрудник EAI

Ли Нэ Ён, профессор Университета Корё

Ли Джэ Ёль, профессор Сеульского национального университета

Чан Ён Сок, профессор Университета Ёнсэ

Чон Вон Чхиль, старший научный сотрудник EAI

Чон Хан Уль, старший научный сотрудник EAI

Хан Гю Соп, профессор Сеульского национального университета