时代使命与总统的政治领导力

EAI自2002年启动“总统成功条件”项目，2007年启动“总统就职 인수成功条件”项目以来，一直致力于研究民主化进程中对总统角色、权限和责任的制度化方案。如今，随着社交媒体技术的普及，政治环境发生变化，迫切需要将日益增长的政治参与和沟通需求纳入稳定的制度框架。

为此，EAI策划了“2013总统成功条件”项目，旨在回顾历届政府的国政运营成果与方式，并探索符合新政治环境的治理能力（governability）构建和成功履行总统职责的条件。

2012年5月11日，我们邀请了在文民政府时期担任总统秘书室政务首席秘书近四年，辅佐金泳三总统的李元钟前首席秘书，举办了第四次圆桌会议。会议主要内容整理如下。

总统必须承担时代使命

韩国总统五年任期的效果相当于其他国家二十年的任期。因为五年任期内的国政运营方式，可能引领韩国应对世界级变化而领先，也可能导致大幅落后。这说明总统的作用至关重要。从宏观角度看，韩国历届总统在各自任期内都适当地履行了重要的“时代使命”。李承晚总统完成了建国使命，朴正熙总统完成了产业化使命，全斗焕总统在朴正熙政权垮台后稳定了国家局势，卢泰愚总统完成了北方外交使命。金泳三总统整理了过去30年的军事文化和价值观，引入了新的文官化价值观；在此基础上，金大中总统改变了对朝政策范式，推进了南北和平共存与统一的讨论；卢武铉政府则通过去权威主义领导力，营造了参与民主主义时代的环境。然而，李明博总统的时代使命似乎并不明确。他抓住了时代潮流，以“经济总统”的口号成功执政，但其履行总统职责的使命究竟是什么，却不得而知。

那么，下一任总统的时代使命又是什么呢？这很难预判，因为总统的时代使命并非凭空而来。可以肯定的是，不能像现在这样依赖民粹主义。从这个意义上说，“使命感”是成功总统的重要必备条件。必须具备能够洞察时代潮流的历史意识和远见，以及能够展望世界变化的、有准备的总统领导力。此外，还需要争取国民的合作，以实现时代使命。我国国民的情感有两种：“恨”（han）的情感和“欣”（shinmyung）的情感。“恨”的情感成就了产业化，但仅凭此难以成为发达国家。现在，政治必须让国民感到振奋。治理时代领导力的核心在于，能够让期待和希望中的卓越大众充满活力地工作。

成功的总统需要改变政治环境

要成为成功的总统，除了个人因素和总统职位本身的改革外，政治环境和社会文化的改革也必须先行。具体需要如何改变，需要通过活跃的社会讨论来形成，并持续努力以现实为基础进行修正和完善。但就目前而言，最重要的是建立能够使政治正常运作的民主政党。

我国政党的落后性在于其“以人为本”的政党性质。缺乏理念型大众政党。并且，虽然标榜为国民政党，但仍被困于地域政党的框架。由于政党缺乏独立的理念或政策，代表政党的人物之目标和愿景就成为党的目标和愿景。这种以人为本的政党支持问题，会导致在支持特定人物时，不顾政策如何都予以支持，而在反对某人时也一概反对其政策的倒退式政治。在这样的条件下，很难出现成功的总统。政党必须首先改变。如果政党不能发挥其应有的作用，其政治职能将被公民团体或其他方面夺走。为克服这一点，必须成为以议题为导向的包容性政党，即“国民的政党”（people’s party）。唯有如此，民主主义才能发展。民主主义的优点在于它像钟摆一样寻求平衡。无论是左还是右，当走向一侧出现问题时，它会转向另一侧，通过寻求平衡来实现发展。

此外，政党的变革也是解决沟通问题的必要条件。沟通始于承认对方。为此，必须了解对方是谁，因为如果身份不明确，就难以认识和承认对方。从这个意义上说，政党的身份必须明确。这样，国民支持特定政党的理由才会变得清晰，并且可以与仅仅出于对特定政治人物的个人支持区分开来。由此，政党的责任性才能得到加强。而要实现政党的民主化，最重要的是改革公推制度。必须实践真正的自下而上的公推制，而非让政治人物只看重党内有影响力的人物，而非国民的自上而下的公推制。要真正成为国民的政党，就必须实现无法进行逆向选择的真正开放式初选。只有建立符合宪法精神的民主政党和政治环境，成功的总统才有可能出现。

总统秘书室应专注于政务功能

总统府是国政运营的中心和中枢神经，因此总统秘书室的角色和功能直接影响总统的成功与失败。原则上，总统秘书室的组织体系会根据总统的政治倾向而有所不同。卢武铉政府将总统室改为秘书室和政策室分离的二元结构。然而，这种二元结构会阻碍总统有效履行国政。因为总统的统治行为本质上是政务行为，而政策行为是附属于政务的。

那么，总统秘书室在成功总统的道路上扮演何种角色？原则上，秘书室应将总统的愿景和政治哲学有效传达给内阁，并确保部长们能在各自领域忠实地实现总统的政策意愿。当然，监督政府政策是否符合总统的治国理念也至关重要。此外，还应向总统汇报相关情况。但是，如果总统府试图包揽一切，导致内阁无事可做，正常的国政运营就无法进行。秘书室并非权力中心，其任务顾名思义就是辅佐总统。秘书或辅佐人员不应追求自己的理念或利益。总统府内部的管理原则上应通过首席秘书会议，根据总统的政治哲学进行调整。历届政府的案例都充分表明，当这些原则被违背时，就会导致总统的失败。

民主化以来，总统与政党及国会的关系如何演变，已成为成功国政运营的重要变量。如果未能与执政党建立合作共赢的伙伴关系，在现有的权力结构下，总统能做的事情并不多。“帝王式总统”是过去威权时代通过执政党掌控国会时的产物。如今，如果总统无法获得执政党的政治支持，就只能沦为“植物总统”。因此，通过政务功能促使执政党与总统的国政运营方向保持一致至关重要。在与在野党的关系方面，总统府也需要设定适当的角色。原则上，与在野党的交涉应由执政党负责。总统府直接出面是问题的根源。自金大中总统之后，总统府直接回应在野党的攻击，执政党的政务功能实际上开始瘫痪。结果，执政党在出现问题时，与其说是分担国政责任，不如说是将责任推卸给总统和总统府。这恰恰证明了政务功能的重要性。

总统必须拥有无限责任的政治领导力

现在已是名副其实的治理时代。金泳三和金大中总统时期有效的权威主义领导力已不再适用。需要具备调整和整合的政治能力。政治的最终目标是整合和协调一切。归根结底，如何将多元化的权力与多样化的利益关系有效结合起来，是领导力的核心。

新成立的政权都承诺改革现有政府或体制的弊端。然而，改革的成果并非易于取得。因为改革是一项“公共产品”，受益的多数人不会积极行动，而受损的少数既得利益者则会强烈反对。执政初期，总统凭借国民的高支持率，改革推进相对容易，但随着人气逐渐下降，并卷入复杂的利益关系，改革的动力就会减弱。因此，要使改革取得成效，总统在调整和整合方面的政治领导力是关键。

在与官僚的关系方面，依赖权威主义领导力也难以成功。我国的官僚虽然有能力，但具有排他性。因此，官僚的合作是成功国政运营的必要条件，但却难以轻易获得。然而，不应将官僚简单地视为“改革对象”或“敌人”。即使存在问题，也应具备能够发挥其能力的领导力。克服官僚的抵制，总统一人难以做到。需要将责任委托给内阁，并支持内阁负责人。从这个意义上说，应有适当的权力下放。但最终，所有责任都必须由获得国民委托的总统来承担。虽然像卢武铉总统那样将国政运营的全部权力委托给总理是可能的，但其责任必须由总统承担。绝不能让总理成为逃避责任的工具，如同威权政府时期那样。因为没有责任的权力不过是暴力。

亲信腐败问题也应从这一层面来处理。历届总统的不幸，大多并非源于政策失败，而是源于亲信腐败。将总统亲信的腐败视为个人问题，或认为可以通过制度性措施解决腐败问题，都过于简单。在我们社会，权力是最高的资源，因此必须警惕总统亲信身边随时可能发生的腐败。亲属或亲信干预国政或发生权力腐败，是对国民信任的背叛行为。因此，总统无论在何种情况下，都必须具备强烈的责任感，不能逃避国民委托的责任。■

李元钟前政务首席秘书毕业于高丽大学经济系，曾任1976年新民党金泳三总裁的宣传秘书，1987年统一民主党总裁的宣传特别助理，1993年任宣传部次官，后在总统秘书室担任政务首席秘书。在文民政府时期担任政务首席秘书四年多，以忠实履行总统辅佐职责的“影子幕僚”而闻名。目前担任社团法人我们 누리理事长，并在仁荷大学、明知大学担任客座教授，在汉阳大学担任石座教授，在大学授课。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

与会者

金正，EAI事务局长

李坤洙，EAI治理研究团队长

李在烈，首尔大学教授

张容锡，延世大学教授

郑元七，EAI舆论分析中心高级研究员

郑汉蔚，EAI舆论分析中心副所长

韩圭燮，首尔大学教授