关于成功履行总统职责的建议

EAI通过“成功履行总统职责的条件”（2002年）和“成功 인수（ 인수，指接管）总统职责的条件”（2007年）等项目，为应对韩国民主化进程中的时代要求，一直在探索关于民主化后总统的理想角色、权力和责任的制度化方案。如今，在SN技术扩散带来的政治环境变化中，迫切需要将日益增长的政治参与和沟通需求纳入稳定的制度框架。

为此，EAI策划了“2013年总统的成功条件”项目，旨在回顾过去政府的国政运营成果与方式，并探索符合新政治环境的治理能力（governability）形成和成功履行总统职责的条件。

2012年3月22日，我们邀请了曾在参与政府担任总统秘书室政策室长及副总理兼教育人力资源部部长金秉俊教授（国民大学）举行了第二次圆桌会议。会议主要内容整理如下。

成功总统的起点在于认真的 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）活动

当选总统必须在继承前政府政策的基础上规划未来。应将前政府的功过作为资产。前政府的成功应予继承，失败则可作为教训。然而，李明博政府并未与前政府进行充分的 인수（ 인수，指交接）。这或许是因为对前政府“业余政府”的负面评价。但这样做导致了政策中断，付出了巨大的代价。例如，在对朝关系方面，过去十年积累的对朝沟通渠道全部崩溃，导致了对朝政策重要资源的浪费。 인수（ 인수，指接管）总统职责的成果固然取决于当选者的心态，但这并非当选者一人之力所能及。问题在于接管政权的系统并未得到妥善建立。虽然获得了执政权，但似乎缺乏如何开始的计划。

为成功履行总统职责，起点在于 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）制定整体国政运营路线图，并使其能够实际参与国政运营并加以实现。因此， 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）的人员构成至关重要。 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）通常由学者或政治家组成。学者倾向于专注于内部报告分析。政治家则因 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）职位的优势而积极参与。然而，在 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）活动过程中，政治家往往只关注政权启动后的公职游说。因此， 인수委员会（ 인수委员会，指过渡委员会）最好由大部分专注于政策分析的学者或专家组成。

构建国家治理路线图

当选总统比履行总统职责更为困难。总统的权力如同倒置的三角形，虽然承载着国民的巨大期望，但其行使权力的基础却非常狭窄。因此，描绘整体国政方向的路线图至关重要。没有路线图，国政运营就容易动摇。总统在任期内难免会遭受各种批评和攻击，若无路线图，则可能因此引发国政混乱。在制定路线图的同时，能够准确把握总统意图的青瓦台参谋的作用也十分重要。总统就职初期，由于官僚体系的过度配合，国政方向可能与总统的真实意愿不符。

若无明确的路线图，且官僚体系未能准确把握总统的真实意图，国政运营效率低下的可能性就会很大。为防止此类问题，一种方法是将青瓦台的秘书室与政策室分开。因为典型的秘书室工作与政策工作不同。秘书室长适合由有政治经验的人担任，但政治家在政策问题上的专业性终究有限。因此，为了使总统的政策意图不被歪曲并能切实反映在国政运营中，政策室长的作用就显得尤为重要。

沟通障碍是总统职责失败的原因

在履行总统职责时，最应警惕的是信息扭曲。由于总统的地位和权力，参谋或国务委员可能无法坦诚进谏。总统的态度会加剧信息扭曲现象。尤其当总统表达强烈意见时更是如此。特别是对舆论的传达容易发生扭曲。这种信息扭曲正是导致总统施政失误的重要原因。

必须避免沟通系统出现障碍。最重要的是，总统的意图必须清晰地传达给官僚体系。由于总统拥有对部长及以上高级官员的任免权，官僚体系比部长的指示更关注青瓦台的意向。这容易导致国政运营的混乱。为防止这种情况，需要加强部门责任制或部门自主权的系统。

需要对官僚体系的控制机制

此外，总统必须有效领导作为国政运营执行者的官僚体系。官僚体系对总统的忠诚度因部门而异。与行政安全部等内务部门相比，经济部门倾向于高度重视自身判断。与其它部门不同，经济官僚维持官职的激励较弱。高层经济官僚退休后的保障并非来自总统，而是来自由前后辈组成的官僚共同体，因此他们对共同体的忠诚度比对总统的忠诚度更高。此外，官僚体系的论资排辈文化以及阻碍部门间人事调动的壁垒，是总统有效行使人事权力的限制因素。因此，需要能够确保官僚体系忠诚度的机制。这并非为了让总统左右官僚体系，而是要通过系统使其不得不为国家利益服务。参与政府曾试图通过引入高级公务员团来解决这些问题并进行人事改革，但现政府似乎已使其名存实亡。

有效运作国政调整系统

为解决国政课题，必须确保具有垂直结构的、相互隔绝的部门间的合作。作为此类国政调整系统的总理室功能取决于总统。也就是说，必须为总理设定适当的权力和职责范围。青瓦台可负责外交、国防及总统议程，而将当前课题交由总理室负责，也是一种方法。

然而，我国长期以来一直以青瓦台为中心进行运作，权力向总理室的移交并非易事。参与政府初期出现的一系列混乱导致青瓦台政策室负责处理当前课题。总理室的作用也因谁担任总理而有很大差异。如果像李海瓒总理那样，能够充分了解政策问题并负责任地履行协调者角色，则能取得良好成果。但在我国现实中，由于总统的象征性以及国民对总统的巨大期望，只要出现一点问题，总统就不得不介入当前课题，这存在局限性。

在制度层面，也可以考虑由执政党选出总理的方案。如果由执政党选出总理，总统就不能随意行事，也能确保执政党在国政上的责任。但这在我国政治现实中并非易事。

在此意义上，为推进国政课题，作为工作组，跨越相关部门的委员会组织是不可避免的。委员会可能因缺乏政策决定权或法案提交权而变得有名无实，但通过让相关部门部长担任委员，可以确保其实质效力。

需要加强党政管理和执政党在国政上的责任

总统任期内举行的各种选举，如地方选举、国会议员选举、补选等，严重阻碍国政运营。选前3个月和选后1、2个月，由于选举议题，党政之间会发生矛盾。通常在就职初期，总统支持率在蜜月期过后会持续下降。结果，执政党在中期选举中往往处于劣势。因此，临近选举时，总统难以推行可能给执政党带来负担的政策。选举结束后，由于党政之间就责任归属的争论，国政推进会遇到困难。如果推行在野党反对的政策，就会受到舆论批评。

在此意义上，政府与执政党之间的政策协商至关重要。参与政府时期，由于实行党政分离，总统不掌握执政党的人事权或公推权，因此无法对党施加影响。所以，如果党政协商未能妥善进行，国政运营就难以避免地会遇到困难。随着总统任期的深入，总统的权力会急剧减弱，而党的影响力则相对增强。在这种情况下，如果执政党因政治原因与总统产生差异化，就难以期待负责任的国政运营。在承认党政分离的必要性和正当性的前提下，需要改革系统，以确保总统能够负责任地履行国政直至任期结束。需要考虑诸如统一国会议员与总统任期或实行四年连任制等权力体制改革。

从政党角度来看，需要培养政策专家。执政后需要具备能够规划和设计国政宏图的政策能力，但目前的政党对此未能提供支持。为提升总统的国政能力和加强执政党在国政上的责任，执政党的人物需要进入青瓦台。然而，由于政党内缺乏具备政策能力的干部，只能由官僚出身者填补。结果，党政间的政策协商容易出现障碍，执政党也摆脱了国政运营的责任，形成恶性循环。政党的落后性阻碍了国政运营。政党政策能力不足是我们与西方政党的主要区别。

区分长期国家课题与政权课题

我国社会的两极分化问题非常严重，远超简单的数字统计。参与政府时期将两极分化列为正式国家议题，但未能解决问题。两极分化问题并非易事。仅靠福利来解决两极分化问题也很困难。两极分化绝非某个特定政权能够解决的时代课题。当选总统必须能够区分长期国家课题与任期内政权课题。总统为了在任期内取得显著业绩而产生的“任期功利主义”存在巨大的预算浪费和政策失败的风险。

赋予总统无限责任的国民认识也需要改变。政策决策者必须摒弃“国民会理解的”这种安于现状的想法。人们都追求自身利益，如果与自己期望的方向不符，就会反对，政策设计应基于这种前提。国民评价政策是根据结果而非意图。因此，追求公共利益的系统至关重要。基于“人本质上追求自身利益”的基本观念，必须建立能够使个体利益转化为公共利益或公共性的系统。■

金秉俊教授在美国特拉华大学获得政治学博士学位，现任国民大学行政政策学部教授。曾任经济正义实践市民联合会（경실련）地方自治特别委员长，在第16届总统选举中担任卢武铉候选人政策咨询团团长，在参与政府期间担任总统咨询政府创新地方分权委员会委员长、青瓦台政策室长、副总理兼教育人力资源部部长。现任社团法人社会设计研究所理事长、公共经营研究所理事长。近期出版了《没有面向99%的总统》（개마고원，2012）。

主持人

李淑宗，EAI院长，成均馆大学教授

与会者

姜元泽，首尔大学教授

尹成义，庆熙大学教授

李坤洙，EAI治理研究组组长

李乃永，EAI舆论分析中心所长，高丽大学教授

李在烈，首尔大学教授

张龙锡，延世大学教授

郑元七，EAI舆论分析中心高级研究员

郑汉蔚，EAI舆论分析中心副所长

韩圭燮，首尔大学教授