成功的な大統領職遂行のための提言

EAIは、韓国の民主化進展に伴う時代の要請に応えるべく、2002年の「大統領の成功条件」、2007年の「大統領職引き継ぎの成功条件」というプロジェクトを通じて、民主化以降の望ましい大統領の役割、権限、責任に関する制度化方案を講じてきた。今や、SN技術の拡散による政治環境の変化の中で増大する政治参加と疎通の要求を安定した制度に盛り込もうとする要求が急務である。

これを受け、EAIは、前政権の国政運営の成果と方式を振り返り、新たな政治環境に合致するガバナビリティ（governability）の形成と、成功的な大統領職遂行の条件を探求するため、「2013大統領の成功条件」を企画した。

2012年3月22日には、参与政府で大統領室政策室長および副首相兼教育人的資源部長官を務めた金秉準教授（国民大学）をお招きし、第2回ラウンドテーブルを開催した。発表の主要内容は以下の通りである。

成功的な大統領の出発点は、忠実な引き継ぎ委員会の活動から始まる

大統領当選者は、前政府から過去の政策を受け継ぎ、未来を設計しなければならない。前政府の功罪を資産としなければならない。前政府の成功は引き継ぎ、失敗は失敗として教訓となり得る。しかし、李明博政府は前政府から適切な引き継ぎを行わなかった。失敗した「アマチュア政府」という前政府に対する否定的な評価のためであろう。だが、これは政策の断絶による莫大なコストを招くことになる。例えば、対北朝鮮関係において、過去10年間に蓄積してきた対北朝鮮ラインがすべて崩壊したことで、対北朝鮮政策の重要な資源を浪費する結果を招いた。大統領職引き継ぎの成果には当選者のマインドが重要であるが、当選者一人でできることではない。問題は、政権を引き継ぐシステムが十分に整備されていなかった点である。執権はしたが、いかにして開始するかについての計画がなかったように見える。

大統領職を成功裏に遂行するための出発は、引き継ぎ委員会で国政運営全体のロードマップを作成し、彼らが実際の国政運営に参加してそれを実現できるようにすることである。そのため、引き継ぎ委員会の人的構成が重要となる。引き継ぎ委員会には主に学者や政治家が参加する。学者は概して内部で報告書の分析に集中する傾向がある。政治家は引き継ぎ委員職の利点から積極的に参加しようとする。しかし、引き継ぎ委員会活動の過程で、政治家は政権発足後の公職ロビーにのみ集中するという問題がある。したがって、引き継ぎ委員会は、できる限り政策分析に忠実な学者や専門家で大部分を充員することが望ましい。

国政運営のロードマップを構築せよ

大統領に当選することよりも、大統領の職務遂行の方がより困難である。大統領の権力は逆三角形のようで、国民の大きな期待を受けているが、それを遂行する権力基盤は非常に狭い。そのため、国政全体の方向性を示すロードマップが非常に重要である。ロードマップがなければ国政運営は揺らぎやすくなるからである。大統領は任期中に数多くの非難と攻撃を受けるのが常であるが、ロードマップがなければそれによって国政の混乱が引き起こされ得る。ロードマップの設定とともに、大統領の意向を正確に把握できる青瓦台（チョンワデ）参謀の役割が重要である。大統領就任初期には、官僚組織の過剰な同調により、大統領の実際の意思とは異なる

国政の方向が設定されかねないからである。明確なロードマップがなく、官僚組織が大統領の真意を正確に把握できなければ、国政運営の非効率性が生じる可能性が大きい。このような問題を防止するための方案の一つが、青瓦台の秘書室と政策室を分離することである。典型的な秘書室の業務は政策業務とは異なるからである。秘書室長は政治経歴のある人物が適任であるが、政治家は政策問題に対する専門性が低い場合が多い。したがって、大統領の政策意図が歪曲されず、国政運営に正確に反映されるようにするためには、政策能力を持つ政策室長の役割が強調されるのである。

意思疎通の障害が大統領職失敗の原因となる

大統領職遂行において最も警戒すべきは情報の歪曲である。大統領の地位と権力のため、参謀や国務委員は率直に話すことができない。大統領の態度次第で情報歪曲現象が深刻化し得る。大統領が強い意見を表明する場合にはなおさらである。特に世論に対する伝達は歪曲されやすい。このような情報歪曲こそが、大統領の失政を招く重大な原因となる。

意思伝達システムの障害が発生しないようにしなければならない。何よりも官僚組織に対する大統領の意思が明確に伝達されなければならない。次官をはじめとする高位公職者に対する人事権が大統領にあるため、官僚社会は長官の指示よりも青瓦台の意向により大きな関心を払うようになる。それによって国政運営の混乱が引き起こされやすい。これを防ぐためには、部署責任主義や部署自主権を強化するシステムが必要である。

官僚組織に対する統制メカニズムが必要である

また、大統領は国政運営の手足となる官僚組織を適切に統率しなければならない。官僚組織の大統領に対する忠誠度は部署によって差が大きい。行政安全部などの内務部署に比べ、経済部署は自己の判断力を非常に重視する傾向がある。他の部署と異なり、経済官僚は官職維持のインセンティブが弱い。高位経済官僚の退職後の面倒を見るのは大統領ではなく、先輩後輩で構成される官僚コミュニティであるため、大統領よりも自己のコミュニティに対する忠誠心がより強く作用する。また、官僚組織の年功序列文化と部署間の人事異動を妨げる壁は、大統領の効果的な人事権行使を制約する限界である。したがって、官僚組織の忠誠心を確保できるメカニズムが求められる。これは、大統領が官僚組織を意のままに動かすためではなく、システムを通じて官僚組織が国益のために奉仕せざるを得ないように作るということである。参与政府では、このような問題を解消し、効率的な人事を行うために、高等公務員団を導入して改革を開始したが、現政府では有名無実化しているように見える。

国政調整システムをうまく運用せよ

国政課題を解決するためには、垂直的な構造を持つ断絶した部署組織間の協力を確保しなければならない。このような国政調整のシステムとして、首相室の機能は大統領にかかっている。すなわち、首相の適切な権限と役割範囲を設定してあげる必要があるということである。青瓦台は外交と国防、および大統領のアジェンダを中心に、懸案課題は首相室が担当するようにすることも一つの方法である。

しかし、我が国はこれまで青瓦台を中心に運営されてきており、首相室への権限移譲は容易ではない。参与政府初期に見られた一連の混乱により、青瓦台の政策室が懸案を担当するようになった。首相室の役割は、誰が首相になるかによっても大きく変わり得る。李海瓚（イ・ヘチャン）首相のように、政策問題に精通し、調整者の役割を責任を持って遂行する場合には、良い成果を上げることができる。しかし、我が国の現実において、大統領の象徴性や大統領に対する国民の期待が大きいため、少しでも問題が生じれば大統領が懸案課題に関与せざるを得ないという限界がある。

制度的な次元で、首相を執権与党で選出する案も考慮できる。執権与党で首相を選出するようになれば、大統領も勝手なことはできず、与党の国政責任も確保できる。しかし、我が国の政治現実では容易なことではないだろう。

このような点で、国政課題を推進するためには、タスクフォースとして関連部署を横断する委員会組織が不可避である。委員会は政策決定権や法案提出権を持たないため、有名無実な組織にもなり得るが、関連部署の長官を委員に含めることで実質的な効力を確保することも可能である。

党政管理と与党の国政責任強化が必要である

大統領任期中に実施される地方選挙、国会議員選挙、補欠選挙など、各種選挙は国政運営に深刻な障害となる。選挙前3ヶ月と選挙後1、2ヶ月は、選挙イシューにより党政間に葛藤が発生する。概して高い国政支持率を示す就任初期のハネムーン期間が過ぎると、大統領支持率は持続的に下落する。その結果、中間選挙ではほとんどの場合、与党が劣勢に立たされることが多い。そのため、選挙が近づくと大統領は与党に負担となり得る政策を推進しにくくなる。選挙が終わった後は、党政間の責任攻防による葛藤のため、国政推進が困難になる。野党が反対する政策を推進する場合には、世論の批判を受ける。

このような点で、政府と与党間の政策協議が重要である。参与政府では、党政分離を通じて大統領が与党の人事権や公認権を持たないため、党に影響力を行使できなかった。そのため、党政協議が適切に行われなければ、国政運営が困難になるほかない。大統領任期後半になるほど、大統領の権限は急激に弱まり、党の影響力は相対的にさらに強力になる。このような状況で、与党が政治的な理由で大統領と差別化するようになれば、責任ある国政運営を期待することは難しい。党政分離の必要性と正当性を前提とするならば、大統領が任期を終えるまで責任ある国政を遂行できるようにするシステムの改革が必要である。国会議員と大統領の任期を一致させることや、4年重任制などの権力体制の改編が講じられる必要がある。

政党の立場からは、政策専門家を養成しなければならない。執権後、国政の大きな絵を描き、デザインできる政策能力が必要であるが、現在の我が国の政党はこれを支援できていない。大統領の国政能力向上と与党の国政責任強化のためには、与党の人材が青瓦台に入る必要がある。しかし、政党に政策能力のある人材がいないため、官僚出身者で充填されることになる。その結果、党政間の政策協議に障害が発生しやすく、与党は国政運営の責任から逃れるという悪循環が形成される。政党の後進性が国政運営を困難にしているのである。政党の政策能力不足が、西欧の政党と我が国の違いである。

長期的国家課題と政権課題を区別せよ

我が社会の二極化は、単なる数値以上に非常に深刻な問題である。参与政府で二極化を公式な国家アジェンダとして設定したが、問題は解決できなかった。二極化問題は容易に解決できる問題でもない。福祉で二極化問題を解決するということも難しい。二極化は決して特定の政権レベルで解決できる課題ではなく、時代の課題である。大統領になった者は、長期的な国家課題と任期内の政権課題を区別できなければならない。大統領が自己の任期内に大きな実績を出そうとする任期主義は、莫大な予算浪費と政策失敗を招く危険性が大きい。

大統領に無限の責任を負わせる国民の認識も変わらなければならない。政策決定者は、国民が理解してくれるだろうという安易な考えを捨てなければならない。人々は皆、自己の利益を追求し、自分が望む方向と異なれば反対するだろうということを前提として政策を設計しなければならない。国民は政策の意図ではなく結果で語る。そのため、公的利益追求のためのシステムが重要である。人は本質的に自己の利益を追求せざるを得ないという基本観念に基づき、個別の利害関係が公的利益や公共性として現れるようにするシステムを作らなければならない。■

金秉準（キム・ビョンジュン）教授は、デラウェア大学で政治学博士号を取得し、国民大学行政政策学部教授を務めている。経実連（経済正義実践市民連合）地方自治特別委員長を務め、第16代大統領選挙では盧武鉉（ノ・ムヒョン）候補政策諮問団長を務め、参与政府では大統領諮問政府革新地方分権委員会委員長、大統領室政策室長、副首相兼教育人的資源部長官を務めた。現在、社団法人社会デザイン研究所理事長、公共経営研究院理事長を務めている。最近、『99%のための大統領はいない』（開馬高原、2012）を刊行した。

司会

李淑宗（イ・スクジョン）、EAI院長、成均館大学校教授

参加者

姜元沢（カン・ウォンテク）、ソウル大学校教授

尹成義（ユン・ソンイ）、慶熙大学校教授

李坤洙（イ・ゴンス）、EAIガバナンス研究チーム長

李拏英（イ・ナヨン）、EAI世論分析センター所長、高麗大学校教授

李在烈（イ・ジェヨル）、ソウル大学校教授

張容錫（チャン・ヨンソク）、延世大学校教授

鄭元七（チョン・ウォンチル）、EAI世論分析センター選任研究員

鄭漢蔚（チョン・ハヌル）、EAI世論分析センター副所長

韓奎燮（ハン・ギュソプ）、ソウル大学校教授