Предложения по успешному выполнению президентских обязанностей

EAI, отвечая на запросы времени, связанные с продвижением демократии в Корее, в рамках проектов «Условия успеха президентства» (2002 г.) и «Условия успеха при вступлении в должность президента» (2007 г.) исследовал институциональные меры, касающиеся желаемой роли, полномочий и ответственности президента после демократизации. Теперь остро стоит вопрос о необходимости создания стабильных институтов для удовлетворения растущих требований к политическому участию и коммуникации в условиях меняющейся политической среды, связанной с распространением технологий SN.

В связи с этим EAI запланировал проект «Условия успеха президентства в 2013 году», чтобы проанализировать результаты и методы государственного управления предыдущих правительств и изучить условия формирования управляемости (governability), соответствующие новой политической среде, и успешного выполнения президентских обязанностей.

22 марта 2012 года мы провели второй круглый стол с профессором Ким Бён Джуном (Национальный университет Кукмин), который занимал пост директора отдела политики администрации президента и министра образования и человеческих ресурсов при правительстве Пак Чжон Хи. Основные положения доклада обобщены следующим образом.

Успешное начало президентства начинается с тщательной работы переходной комиссии

Избранный президент должен продолжить политику предыдущего правительства и спланировать будущее. Успехи и неудачи предыдущего правительства должны стать основой. Успехи предыдущего правительства следует перенять, а неудачи могут послужить уроком. Однако правительство Ли Мён Бака не осуществило должной передачи дел от предыдущего правительства. Вероятно, это связано с негативной оценкой предыдущего правительства как «непрофессионального правительства», потерпевшего неудачу. Тем не менее, это приводит к огромным издержкам из-за разрыва в политике. Например, в отношениях с Северной Кореей полный крах линии, накопленной за последние 10 лет, привел к растрате важных ресурсов политики в отношении Северной Кореи. Хотя менталитет избранного президента важен для успеха при вступлении в должность, это не то, что может сделать один человек. Проблема в том, что система для принятия власти не была должным образом подготовлена. Хотя власть была получена, похоже, не было плана того, как начать работу.

Для успешного выполнения президентских обязанностей необходимо, чтобы переходная комиссия разработала дорожную карту общего государственного управления и чтобы ее члены могли участвовать в реальном государственном управлении и реализовывать ее. Поэтому важно, как будет сформирован состав переходной комиссии. В переходную комиссию обычно входят ученые или политики. Ученые, как правило, склонны сосредоточиться на анализе отчетов внутри команды. Политики активно стремятся участвовать из-за преимуществ должности члена переходной комиссии. Однако на практике в процессе работы переходной комиссии политики сосредоточены только на лоббировании государственных должностей после формирования правительства. Поэтому желательно, чтобы переходная комиссия в основном состояла из ученых или экспертов, добросовестно занимающихся анализом политики.

Создайте дорожную карту государственного управления

Стать президентом труднее, чем быть избранным на этот пост. Власть президента подобна перевернутому треугольнику: она опирается на высокие ожидания народа, но ее основа для реализации весьма узка. Поэтому дорожная карта, определяющая общее направление государственного управления, имеет первостепенное значение. Без дорожной карты государственное управление становится неустойчивым. Президент неизбежно сталкивается с критикой и нападками в течение своего срока, и отсутствие дорожной карты может привести к путанице в управлении. Наряду с разработкой дорожной карты важна роль советников в администрации президента, которые точно понимают намерения президента. В начале президентского срока, из-за чрезмерного соответствия бюрократической системы, государственное управление может быть установлено иначе, чем реальные намерения президента.

Поскольку государственное направление может быть установлено иначе, чем реальные намерения президента, из-за отсутствия четкой дорожной карты и неспособности бюрократической системы точно понять истинные намерения президента, существует высокая вероятность неэффективности государственного управления. Одним из способов предотвращения таких проблем является разделение секретариата и отдела политики в администрации президента. Это связано с тем, что работа секретариата отличается от работы по выработке политики. Хотя глава секретариата подходит для человека с политическим опытом, политик неизбежно обладает меньшей экспертизой в вопросах политики. Поэтому роль главы отдела политики, обладающего политическим потенциалом, подчеркивается для того, чтобы политические намерения президента не искажались и могли быть должным образом отражены в государственном управлении.

Нарушения в коммуникации являются причиной провала президентства

Самое опасное в президентской деятельности — это искажение информации. Из-за положения и власти президента советники и министры не могут говорить откровенно. Искажение информации может усугубиться в зависимости от отношения президента. Это особенно верно, когда президент высказывает твердое мнение. В частности, передача общественного мнения подвержена искажениям. Такое искажение информации становится серьезной причиной просчетов президента.

Необходимо предотвращать сбои в системе передачи информации. Прежде всего, намерения президента должны быть четко доведены до бюрократической системы. Поскольку президент обладает правом назначать высокопоставленных чиновников, включая министров и заместителей министров, бюрократическая система уделяет больше внимания намерениям администрации президента, чем указаниям министров. Это легко может привести к путанице в государственном управлении. Для предотвращения этого необходима система, которая укрепляет ответственность министерств или самостоятельность министерств.

Необходим механизм контроля над бюрократической системой

Кроме того, президент должен эффективно управлять бюрократической системой, которая является «руками и ногами» государственного управления. Лояльность бюрократической системы президенту сильно различается в зависимости от министерства. По сравнению с министерствами внутренних дел, такими как Министерство общественной безопасности, экономические министерства склонны придавать большое значение собственным суждениям. В отличие от других министерств, экономические чиновники имеют слабые стимулы для сохранения своих должностей. Поскольку ответственность за высокопоставленных экономических чиновников после ухода с государственной службы несет не президент, а бюрократическое сообщество, состоящее из старших и младших коллег, их лояльность своему сообществу оказывается сильнее, чем лояльность президенту. Кроме того, культура старшинства в бюрократической системе и «перегородки», препятствующие кадровым перемещениям между отделами, являются ограничениями, которые препятствуют эффективному осуществлению президентом кадровых полномочий. Следовательно, необходим механизм, обеспечивающий лояльность бюрократической системы. Это не для того, чтобы президент мог манипулировать бюрократической системой, а для того, чтобы система заставляла бюрократическую систему служить национальным интересам. В период правления предыдущей администрации была начата реформа путем введения корпуса высокопоставленных государственных служащих для решения этих проблем и обеспечения эффективной кадровой политики, но, похоже, в нынешней администрации она стала формальностью.

Эффективно управляйте системой координации государственного управления

Для решения задач государственного управления необходимо обеспечить сотрудничество между разрозненными министерствами с вертикальной структурой. В качестве такой системы координации государственного управления функция премьер-министра зависит от президента. То есть, необходимо установить соответствующие полномочия и сферу деятельности премьер-министра. Одним из способов является возложение на администрацию президента вопросов внешней политики и обороны, а также повестки дня президента, а на канцелярию премьер-министра — текущих задач.

Однако до сих пор Корея управлялась преимущественно через администрацию президента, и передача полномочий канцелярии премьер-министра не является легкой задачей. Из-за ряда неурядиц, возникших в начале правления предыдущей администрации, отдел политики администрации президента стал заниматься текущими вопросами. Роль канцелярии премьер-министра может сильно варьироваться в зависимости от того, кто становится премьер-министром. Если премьер-министр, такой как Ли Хэ Чан, хорошо разбирается в политических вопросах и ответственно выполняет роль координатора, можно добиться хороших результатов. Однако в нашей реальности, из-за символического значения президента и высоких ожиданий народа от президента, существует ограничение, согласно которому президент неизбежно должен заниматься текущими задачами при малейшей проблеме.

На институциональном уровне можно рассмотреть возможность избрания премьер-министра правящей партией. Если премьер-министр избирается правящей партией, президент не сможет действовать произвольно, а партия сможет обеспечить свою ответственность за государственную политику. Однако в нынешней политической реальности это будет непросто.

В этом смысле для реализации задач государственного управления неизбежно создание комитетов, действующих как целевые группы и охватывающих соответствующие министерства. Комитеты могут стать формальными организациями, поскольку у них нет полномочий принимать политические решения или вносить законопроекты, но они могут обрести реальную силу, включив в состав министров соответствующих ведомств.

Необходимы управление отношениями между партией и правительством и усиление ответственности правящей партии за государственную политику

Различные выборы, проводимые в течение президентского срока, такие как выборы в местные органы власти, выборы в Национальное собрание и довыборы, серьезно препятствуют государственному управлению. За три месяца до выборов и один-два месяца после выборов возникают конфликты между партией и правительством из-за предвыборных вопросов. Как правило, после «медового месяца» в начале срока, когда уровень поддержки президента высок, рейтинг поддержки президента неуклонно снижается. В результате правящая партия часто оказывается в невыгодном положении на промежуточных выборах. Поэтому по мере приближения выборов президенту трудно проводить политику, которая может стать бременем для правящей партии. После выборов государственное управление затрудняется из-за конфликтов, связанных с взаимными обвинениями между партией и правительством. При проведении политики, против которой выступает оппозиция, правительство подвергается критике со стороны общественности.

В этом смысле важна политическая координация между правительством и правящей партией. Во время правления предыдущей администрации, из-за разделения партии и правительства, президент не имел влияния на партию, поскольку не обладал полномочиями по назначению или выдвижению кандидатов от партии. Поэтому, если координация между партией и правительством не осуществляется должным образом, государственное управление неизбежно становится трудным. По мере приближения второй половины президентского срока полномочия президента стремительно ослабевают, а влияние партии, соответственно, становится сильнее. В этой ситуации, если правящая партия отличается от президента по политическим причинам, трудно ожидать ответственного государственного управления. При условии признания необходимости и законности разделения партии и правительства, необходима реформа системы, позволяющая президенту ответственно осуществлять государственное управление до конца своего срока. Необходимо рассмотреть реформы властной структуры, такие как согласование сроков полномочий членов Национального собрания и президента или введение четырехлетнего срока полномочий с возможностью переизбрания.

С точки зрения партии, необходимо развивать политических экспертов. После прихода к власти необходим политический потенциал для разработки и реализации общей картины государственного управления, но нынешние партии в нашей стране не оказывают этому поддержки. Для повышения эффективности государственного управления президента и усиления ответственности правящей партии за государственное управление, члены правящей партии должны войти в администрацию президента. Однако, поскольку в партии нет людей с политическим потенциалом, они заменяются бывшими чиновниками. В результате возникают трудности в политической координации между партией и правительством, и формируется порочный круг, когда правящая партия уклоняется от ответственности за государственное управление. Недостаток политического потенциала партии затрудняет государственное управление. Недостаток политического потенциала партии является отличием наших партий от западных.

Различайте долгосрочные национальные задачи и задачи правления

Социальное неравенство в нашем обществе является очень серьезной проблемой, выходящей за рамки простых статистических данных. Хотя предыдущая администрация включила проблему неравенства в официальную повестку дня страны, она не смогла ее решить. Проблема неравенства — это не та проблема, которую можно легко решить. Решение проблемы неравенства посредством социального обеспечения также является трудной задачей. Неравенство — это не задача, которую может решить какое-либо конкретное правительство, а задача эпохи. Президент должен уметь различать долгосрочные национальные задачи и задачи, связанные с его сроком правления. Президентский эгоизм, направленный на достижение значительных результатов в течение своего срока, несет в себе большой риск растраты огромных бюджетных средств и провала политики.

Необходимо изменить и общественное восприятие, возлагающее на президента безграничную ответственность. Лица, принимающие политические решения, должны отказаться от легкомысленной мысли, что люди все поймут. При разработке политики следует исходить из того, что все люди преследуют свои интересы и будут выступать против, если политика идет вразрез с их желаниями. Люди судят по результатам, а не по намерениям политики. Поэтому важна система для преследования общественных интересов. Необходимо создать систему, в которой индивидуальные интересы могут проявляться как общественные интересы или общественная польза, исходя из основополагающего представления о том, что люди по своей природе преследуют свои интересы.■

Профессор Ким Бён Джун получил докторскую степень по политологии в Университете Делавэра и в настоящее время является профессором факультета государственного управления и политики Университета Кукмин. Он был председателем Комитета по местному самоуправлению Ассоциации за гражданское общество, руководил консультативной группой по политике кандидата Но Му Хёна на 16-х президентских выборах, а в период правления предыдущей администрации занимал должности председателя Консультативного комитета по государственному управлению, местному самоуправлению и децентрализации, главы администрации президента по вопросам политики, а также заместителя премьер-министра и министра образования и человеческих ресурсов. В настоящее время он является председателем Общественного фонда «Исследовательский институт социального дизайна» и председателем Исследовательского института государственного управления. Недавно он опубликовал книгу «Нет президента для 99%» (Кэмаговон, 2012).

Модератор

Ли Сук Чжон, директор EAI, профессор Университета Сонгюнгван

Участники

Кан Вон Тэк, профессор Университета Сеула

Юн Сон И, профессор Университета Кёнхи

Ли Гон Су, руководитель отдела исследований управления EAI

Ли Нэ Ён, директор Центра анализа общественного мнения EAI, профессор Университета Корё

Ли Джэ Ёль, профессор Университета Сеула

Чан Ён Сок, профессор Университета Ёнсэ

Чон Вон Чхиль, старший научный сотрудник Центра анализа общественного мнения EAI

Чон Хан Уль, заместитель директора Центра анализа общественного мнения EAI

Хан Гю Соп, профессор Университета Сеула