从东亚经济一体化的视角看韩中FTA的意义与课题

郑焕宇博士现任韩国贸易协会国际贸易研究院地区研究室研究委员。

韩国首个区域一体化FTA

随着最大的通商议题韩美及韩欧（European Union: EU）自由贸易协定（Free Trade Agreement: FTA）进入收尾阶段，我们现在无论愿意与否，都已进入韩中FTA的局面。谈判前阶段的产官学联合研究早已结束，而且我方一年多前就曾表明希望加快进程，最重要的是，中国方面的要求不容再拖延。加之，考虑到我方政治日程，明年启动谈判并非易事，因此无论如何都难以回避做出决断。虽然决定权在于最高政策决策者，但无论如何，现在是时候综合审视韩中FTA的意义、争议点及我方战略了。

为此，首先有必要明确理解韩中FTA的性质与意义。如此，才能明确其重要性、方向性、性质等。就重要性、方向性、性质而言，韩中FTA的特点可归纳为三点。首先，就重要性而言，韩中FTA将是我方最大贸易伙伴国之间的FTA。2010年，中国占我方出口的25.1%，2005年中国在海外投资中的比重曾达到40%。韩中FTA将成为决定韩国能否再次腾飞或衰退的又一试金石。

就方向性而言，韩中FTA将是韩国与世界最大增长市场、投资对象国及贸易顺差国签订的FTA。对我们而言，这将是首次以对外扩张为目标的攻击型FTA。因此，韩中FTA不应仅仅停留在扩大出口、即关税撤销的层面，而应被视为消除所有与当地商业相关的壁垒的机会。不幸的是，现实是两国在这一问题上存在相当大的分歧，但放宽非关税壁垒及投资壁垒，以及开放服务业，必须成为我们的重要目标。

然而，韩中FTA最重要的特点将是韩国首个区域一体化FTA。FTA根据其覆盖范围或缔约国之间的距离，可分为远距离国家间FTA和近距离（周边国家、区域内）国家间FTA。为实现外交安全考量、 확보区域贸易据点、 확보资源等多种目的而推进的远距离国家间FTA，自1995年世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）成立以来，虽然在整体FTA中所占比例有所下降，但仍占有相当大的比重。然而，远距离国家间FTA在扩大全球贸易•投资网络方面虽有其贡献，但在通过扩大•深化区域内国家间经济一体化来构建稳定且可持续的合作体系方面，确实存在一定的局限性。

相反，区域内邻国之间的自由贸易协定（FTA）通常旨在作为区域经济一体化的起点。在世界贸易组织（WTO）体系出现后，全球层面进一步的贸易自由化难以在短期内取得显著成果，在此背景下，此类FTA开始扩散，并随着区域主义的兴起，逐渐成为FTA的主流。特别是在东亚地区，其特点是区域内国家之间的分工生产以及向域外（如美国、欧盟等）销售最终产品，在经历了1997年和2008年两次金融危机后，对区域一体化需求的共识迅速扩大。从东亚内外来看，要求增加区域内消费、减少对域外市场依赖并解决全球失衡问题的压力日益增大。

当然，尽管区域一体化FTA具有上述意义，但其也存在局限性，即在谈判过程中可能因相关国家间经济发展水平、制度差异乃至历史经验的不同而遭遇阻碍，或引发副作用。尽管共识有所扩大，但与北美自由贸易协定（NAFTA）或南锥共同市场（MERCOSUR）等相比，东亚在FTA等区域一体化方面的努力相对滞后，原因正是区域内差距和历史经验。换言之，尽管这是近年来全球发展最为显著的类型，但在包括韩国在内的东亚地区却找不到一个成功的范例，这既是区域一体化FTA的特点，也是其局限性。反过来看，这种局限性恰恰反映了东亚经济一体化的现状，也是韩中FTA的意义所在。

宏伟目标，漫漫长路

那么，与东亚，特别是东北亚区域国家推进的首个FTA有何特点？一言以蔽之，或许是宏伟目标与漫漫长路。具体而言，可以从三个方面来考虑。第一，为实现区域一体化，包含所有区域内的多边经济合作最为理想，但东亚缺乏实现这一目标的向心力，这既是特点也是局限。如[图1]所示，东亚地区仅在推进双边和多边FTA，而缺乏覆盖整个区域的多边FTA。在韩、中、日三国各自与东盟（ASEAN）及印度推进FTA的同时，东北亚三国与东盟正根据各自不同的战略构建FTA网络。在此背景下，即使是构建了最广泛FTA网络的东盟，在主导区域一体化方面也显得力不从心。

[图1] 亚洲地区主要FTA网络

(资料：根据各类资料由作者整理)

如果在同一区域内同时推进不同的FTA，则存在丧失经济一体化 추진力、引发区域内混乱和潜在冲突的风险。因此，除非韩中FTA能够成为引领区域内其他FTA的示范案例，否则现有区域内FTA的复杂且碎片化的格局只会更加混乱。此外，只有在预测和评估日本、香港•澳门、台湾等中华圈行为体推进FTA的方向后，构建韩中FTA合作框架，才能避免日后区域内FTA之间的相互冲突。

第二，韩中FTA应以区域经济一体化这一愿景为基础推进，而非单纯的双边FTA。从全球趋势，特别是东亚的增长趋势来看，区域一体化是不可避免的。这是因为，在利用中国加工生产基地生产的商品销往发达的域外市场以实现共同增长的过程中，过度依赖域外市场以及面临来自美国等域外消费国的贸易失衡调整压力。然而，区域经济一体化需要漫长而艰辛的努力。在东亚这样历史复杂、国家间关系微妙、国家间差距显著的地区，更是如此。因此，韩中FTA虽然最终将是迈向经济一体化的起点，但也可能面临诸多困难。这意味着，FTA不是一蹴而就的，也不应如此。只有着眼于可持续和强大的合作框架推进谈判，才能最大化其意义。

第三，此次谈判不仅在经济上，在外交安全上也具有极其重要的意义。区域一体化FTA在邻国之间进行，因此对区域内外外交安全有着重大影响。特别是韩中之间的区域一体化FTA，恰恰是在世界上唯一尚未结束冷战对峙状态的地区推进的。韩中FTA无论以何种方式，都将对这种冷战格局产生影响。

不过，需要明确理解外交安全关系与FTA关系的区别。有人担忧韩中FTA可能削弱韩美同盟，导致东北亚及朝鲜半岛局势不稳定。诚然，现实中许多国家会出于外交安全考虑推进FTA，但FTA与外交安全层面的同盟有着本质区别。同盟的结果是形成“集团”（bloc），而FTA的结果是形成“枢纽”（hub）。如[表1]所示，FTA是区域贸易协定（RTA）中最为初级的区域经济一体化方式，与下一阶段的关税同盟不同，它不要求区域内缔约国承担共同关税。因此，无论与哪个国家签订FTA，或与另一国家分别签订FTA，都不会产生任何问题。例如，韩国在签订韩美FTA的同时签订韩中FTA不仅不矛盾，反而能将韩国打造成连接亚洲最大市场中国与世界最大市场美国的枢纽。

[表1] 区域贸易协定（RTA）的种类及涵盖范围

当然，FTA与外交安全关系密切是毋庸置疑的，因此，考虑外交安全关系的FTA谈判战略至关重要。例如，在推进与中国的FTA时，有必要构建谈判框架，明确传达此举不会损害与域外第三国的现有外交安全及贸易关系，并且不意味着形成排他性经济集团。特别是，将朝鲜纳入开放进程并使其能够融入东亚贸易秩序的谈判框架的构建，无论在经济上还是外交安全上，都是核心课题。

因此，本文将重点关注韩中FTA作为区域一体化FTA的性质，阐述韩中FTA的意义及预期效果、潜在争议，并提出韩国的谈判战略。具体而言，首先将探讨韩中FTA所引发的双方的期待与担忧，介绍潜在争议，然后提出协调双方期待与争议的方案。

期待与担忧

期待

尽管韩国政府自金大中政府的“东亚共同体”、卢武铉政府的“东北亚时代构想”到李明博政府的“新亚洲构想”连续提出了关于亚洲地区一体化的倡议，但实际上韩国的FTA（自由贸易协定）一直以来都是与区域外国家同时推进的。也就是说，韩国以与发达的巨大经济体签订FTA为中心，力求最大化其效应，并以此为目标与多个国家推进FTA。这种倡议与实际政策之间的差距，充分显示了尽管东亚地区一体化具有重要意义，但在推进过程中面临的现实困难也着实不少。然而，不应忽视的是，韩国在与区域外国家推进FTA的过程中，取得了其他东亚国家难以企及的成就。自2001年中期启动至今，韩国已与智利、新加坡、欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association: EFTA）、东盟、印度、欧盟、秘鲁等国生效了FTA协定。特别是作为东亚唯一与美国、欧盟等发达经济体签订了FTA协定或即将生效，韩国正崛起为东亚地区的经济枢纽。不过，与中国、日本等周边国家尚未取得实质性进展，这一点被视为局限性。

因此，当关注韩•中FTA的地区一体化特性时，韩国可以期待的第一个效果便是，这将成为契机，把韩国迄今为止构建的全球FTA网络扩展至东亚。作为东亚的中等规模产业化国家，韩国与日本、中国等区域内巨型国家不同，一直推行开放型通商国家战略，并且如前所述，实际上已成为东亚唯一与美国、欧盟等巨大经济体同时签订FTA的国家。在这种情况下，如果开始与正在崛起为世界经济大国的中国进行FTA谈判，韩国将成为在东亚区域内非中华经济圈主要国家中首个与中国开始FTA谈判的国家。通过韩•中FTA，韩国将有机会把与区域外国家形成的FTA网络与区域内FTA网络相连接，同时迎来正式启动迄今为止相对被忽视的区域内一体化努力的契机。

第二，开拓中国内需市场。众所周知，东亚国家在韩国、中国台湾等亚洲新兴工业化经济体（Asian Newly Industrialized Economies: ANIEs）将中国作为生产基地形成的“东亚国际分工体系”下，实现了共同发展。然而，经历了此次世界金融危机，持续高速增长的中国内需市场已崛起为世界最大的市场，美国等发达国家也在不断施压，要求中国乃至整个东亚应转向以国内需求为基础的增长方式。特别是中国政府在开放后，虽然推行了以扩大出口及引进外资为目标的增长政策，但反思认为这种政策在没有实效的情况下仅招致了主要发达国家的制衡，因此正致力于以国内需求为基础的增长。这意味着，对于一直将中国作为加工基地的韩国来说，已到了必须改善中国内需开拓条件的时刻。FTA作为最有效的中国内需市场开拓方案，其重要性必然日益凸显。

第三，加强应对中•香港紧密经济伙伴关系协定（Closer Economic Partnership Arrangement: CEPA）及中•台湾经济合作框架协议（Economic Cooperation Framework Agreement: ECFA）等中华经济圈经济一体化的能力。随着香港和中国台湾与中国大陆签订FTA，可以说中华经济圈实际上已经进入了整合阶段。特别是，通过迄今累积的“中•香港CEPA”的履行效果，投资和服务业的开放已达到相当高的水平。在今年3月开始正式谈判的两岸ECFA中，投资和服务业的开放问题也将是重点讨论内容。然而，在此不可忽视的一点是，如前文所述，中•东盟及韩•东盟FTA、两岸ECFA、中•香港CEPA、韩•中FTA都与东亚地区一体化的愿景密不可分，因此各FTA必须能够实现相互合作与平衡。

中国对韩•中FTA的期待更为强烈。自2001年加入WTO以来，积极推进FTA的中国，一直以构建以自身为中心的贸易网络为目标推进FTA。为此，中国将包括中华经济圈在内的周边国家、主要贸易伙伴国、以及能够提升外交安全联系的国家作为优先FTA签订对象。香港、中国台湾、东盟、巴基斯坦等国的FTA可以看作是出于此目的而推进的案例。在此过程中，中国有时被评价为在FTA方面重视外交安全因素，但总体而言，根据对象和目的，其FTA政策表现出多样性。

今年以来，中国提出了此前未明确表述过的FTA推进原则。在今年3月发布的《“十二五”规划》（2011-2015）中，中国首次阐明了中国的FTA推进方向和目的，即“要加快推进自由贸易区建设，加强同主要贸易伙伴的经济联系，深化同新兴市场国家和发展中国家的务实合作”。同时，中国也提出了FTA签订标准，第一是周边地区，第二是资源富裕国家，第三是新兴强国，第四是具有重要利益（crucial interests）的国家•地区。今后，中国计划推进与上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization: SCO）的谈判，并且对与在多方面存在竞争关系的印度签订FTA也持开放态度。

鉴于中国的此类自由贸易协定战略，韩国是最重要的推进对象国之一。其原因可以从韩国在中国对外经济战略中所占的位置以及韩国技术和市场的利用价值方面来考虑。首先，韩国是中国对外经济战略中最重要的国家之一。如前所述，自对外开放全面展开以来，特别是2001年加入世界贸易组织（WTO）之后，中国一直致力于构建以自身为中心的东亚经济秩序。韩国在上述中国选择自由贸易协定推进对象国的四项标准中，满足了其中三项——周边国家、新兴市场、主要利益相关国——因此是一个重要的国家。然而，此前中国虽然在东南亚地区针对东盟、中华圈（台湾、香港、澳门）等方面做出了这些努力，但在经济规模和发展水平方面更为重要的东北亚地区却未取得显著成果。在此情况下，与韩国这一规模和发展水平相当、并在世界经济舞台上扮演着一定角色的国家进行贸易自由化，可以被视为迈向构建以自身为中心的区域经济秩序的重要机遇。

第二个是更为直接的效果，即扩大对韩出口和市场准入，特别是可以利用作为自由贸易协定中心地而兴起的韩国的迂回出口基地。改革开放以来，中国通过出口实现了高速增长，但又不无遗憾地表示这引起了主要国家的制约。在需要迂回出口基地之时，与已经与美国、欧盟等巨大市场签署了自由贸易协定、并崛起为东亚核心贸易枢纽的韩国签署自由贸易协定，对中国具有极其重要的意义。这是中国通过大力推进的与香港、台湾的自由贸易协定所无法获得的、只有韩国才能提供的机会。（待续）