東アジア経済統合の観点から見た韓・中FTAの意義と課題

チョン・ファンウ博士は韓国貿易協会国際貿易研究院地域研究室の研究委員として在職中である。

韓国初の地域統合型FTA

最大の通商懸案である韓米および韓欧州連合（EU）自由貿易協定（FTA）が終盤に差し掛かるにつれて、我々は望むと望まざるとにかかわらず、韓中FTAの局面に入ることになった。交渉前段階の産官学共同研究が終わってから久しいだけでなく、すでに1年前に我々側から急ごうと表明したことがあり、何よりもこれ以上遅滞するには中国側の要求が非常に強力である。さらに、我々の政治日程上、来年に交渉を開始するのは容易ではないため、どのような形であれ決断を避けることは難しくなった。決定は最高政策決定者の몫であるが、いずれにせよ我々としては韓中FTAの意味と争点、我々の戦略などを総合的に検討する時期になった。

そのためには、韓中FTAの性格と意義からまず明確に理解する必要があるだろう。それに伴って意義、期待、争点、解決策などが見えてくるからである。重要性、方向性、性格に関して、韓中FTAの特徴を三つに要約できる。まず、重要性に関して、韓中FTAは我々の最大の貿易相手国と結ぶFTAとなる。2010年、中国は我々の輸出の25.1パーセントを占め、海外投資における中国の比率は2005年には40パーセントに達した。韓中FTAは韓国の再跳躍あるいは衰退を分けるもう一つの試金石となるだろう。

方向性に関して、韓中FTAは韓国が世界最大の成長市場であり、投資相手国、そして貿易黒字国と締結するFTAとなる。我々にとっては初の攻撃的な、すなわち海外進出を視野に入れたFTAとなるわけである。したがって、韓中FTAは単なる輸出拡大、すなわち関税撤廃にとどまらず、現地ビジネスに関連するあらゆる障壁を取り除く機会として活用されなければならない。不幸にもこの問題を巡って韓中両国間に相当な見解の相違があるのが現実であるが、非関税障壁および投資障壁の緩和、そしてサービス開放が我々の重要な目標とならなければならない。

しかし、韓中FTAの最も重要な特徴は、韓国初の地域統合型FTAとなるという点である。FTAは包括範囲あるいは当事国間の距離によって、遠距離国家間FTAと近距離（周辺国、地域内）国家間FTAに分けられる。外交安全保障上の考慮、地域貿易拠点の確保、資源確保など多様な目的のために推進される遠距離国家間FTAは、1995年の世界貿易機関（WTO）設立以降、全体のFTAに占める割合は減少したものの、依然として少なくない比率を占めている。しかし、遠距離国家間FTAはグローバルレベルでの貿易・投資ネットワーク拡大というそれなりの貢献にもかかわらず、域内国家間の経済統合の拡大・深化を通じた安定的かつ持続的な協力体制構築という点ではやや限界があるのが事実である。

一方、地域内の隣接国家間のFTAは、地域経済統合の出発点とするために推進される場合が多い。この類型は、WTO体制登場以降、グローバルレベルでの追加的な貿易自由化の拡大が短期間で成果を上げることが困難になった状況で本格的に拡散し、その後地域主義の風潮へとつながり、FTAの主流を占めるようになった。特に域内国家間の分業生産と最終製品の域外販売（米国、EUなど）を特徴とする東アジア地域では、1997年と2008年の二度の金融危機を経て、地域統合の必要性に対する共感が急速に広がった。東アジア内で生産した製品を東アジア内でより多く消費することによって、域外市場への依存度を減らし、グローバル不均衡問題も解消する必要があるという圧力が東アジアの内外双方で大きくなってきた。

もちろん、このような意義にもかかわらず、地域統合型FTAは関連国家間の経済発展や制度的な違い、さらには歴史的経験などにより、交渉過程で難航に直面したり、副作用が生じたりする可能性が高いという限界がある。拡大した共感にもかかわらず、北米自由貿易協定（NAFTA）を締結した北米や南米共同市場（MERCOSUR）を樹立した南米などに比べ、東アジアでFTAのような地域統合の努力が停滞している理由も、まさに域内格差と歴史的経験のためである。言い換えれば、最近世界的に顕著に発展している類型であるにもかかわらず、当の韓国をはじめとする東アジアでは全く事例が見られないことが、地域統合型FTAの特徴であり限界である。逆に言えば、このような限界こそが東アジア経済統合の現状であり、韓中FTAに見出すことができる意味でもある。

壮大な目標、遠い道のり

では、東アジア、特に東北アジアの域内国家と推進する初のFTAの特徴は何だろうか。一言で要約すれば、壮大な目標と遠い道のりではないだろうか。具体的に三つの側面が考えられる。第一に、地域統合のためには全ての域内国が含まれる多角的経済協力が最も望ましいが、東アジアにはそのための求心力が不在であることが特徴であり限界である。東アジアには[図1]で見るように、二国間、多国間のFTAがそれぞれ推進されているだけで、地域全体を包括する多角的FTAがない。韓中日3国がそれぞれアセアン（ASEAN）およびインドとFTAを推進する中で、東北アジア3国とアセアンはそれぞれ異なる戦略に従ってFTAネットワークを構築していっている。このような状況下で、東アジアで最も広いFTAネットワークを構築したアセアンも地域統合を主導するには力不足である。

[図1] アジア地域の主要FTAネットワーク

(資料：各種資料を参照し筆者作成)

このように、同じ地域内で異なるFTAが同時に推進される場合、経済統合の推進力喪失、地域内の混乱と潜在的葛藤などを招く危険性が大きい。したがって、韓中FTAが地域内の他のFTAを先導するモデル事例とならなければ、既存の複雑で分節的な地域内FTAの様相はさらに混乱するだけである。また、日本と香港・マカオ、台湾のような中華圏の行為者のFTA推進の方向性を予測し推し量りながら、韓中FTA協力枠を構築しなければ、後々地域内FTA間の相互衝突を避けることができる。

第二に、韓中FTAは単なる二国間FTAよりも地域経済統合というビジョンに基づいて推進されなければならない。世界的な趨勢、特に東アジアの成長趨勢から見て、地域統合は避けられない。中国にある加工生産基地で生産した物品を先進域外市場に販売し、共に成長してきた結果、過度な域外市場依存度および米国など域外消費国の貿易不均衡是正圧力に苦しんできたからである。しかし、地域経済統合は長い時間にわたる困難な努力が必要である。東アジアのように複雑な過去と独特な国家間の力学関係が絡み合い、国家間の格差が存在する場所ではなおさらである。したがって、韓中FTAは究極的に経済統合へと進む出発点となるだろうが、多くの困難に直面する可能性がある。一度に決着をつけることはできず、またそうすべきでもないFTAという意味である。持続可能で強力な協力枠を念頭に置いて交渉を推進しなければ、意義を最大化させることはできない。

第三に、経済だけでなく外交安全保障的にも非常に重要な交渉となる。地域統合型FTAは隣接国家間で進められるため、域内外の外交安全保障にも大きな影響を与える。特に韓中間の地域統合型FTAは、世界で唯一冷戦的対立状態が終わっていない場所で推進されることになる。韓中FTAはどのような形であれ、この冷戦構造に影響を与えることになるだろう。

ただし、外交安全保障関係とFTA関係の違いについて明確に理解する必要がある。一部では、韓中FTAが韓米同盟を弱体化させ、東北アジアおよび朝鮮半島の情勢を不安定にするのではないかという懸念が提起されている。もちろん、多くの国家が外交安全保障上の考慮に基づいてFTAを推進しているのが現実であるが、FTAと外交安全保障レベルの同盟は明確に異なる。同盟の結果はブロック（bloc）であるが、FTAの結果はハブ（hub）であるからだ。[表1]で見るように、FTAは地域貿易協定（RTA）の中で最も初歩的なレベルの地域経済統合方式であり、次の段階である関税同盟とは異なり、域内締結国に共同関税負担がない。したがって、どのような国とFTAを締結しても、また別の国と別途FTAを締結しても全く問題にならない。例えば、韓国が韓米FTAを締結した状態で韓中FTAを締結することは全く矛盾しないだけでなく、むしろ韓国を東アジア最大の市場である中国と世界最大の市場である米国を結ぶハブにすることができる。

[表1] 地域貿易協定（RTA）の種類と包括範囲

もちろん、FTAが外交安全保障関係と非常に密接な関係であることは明らかであるため、外交安全保障関係を考慮したFTA交渉戦略は非常に重要である。例えば、中国とFTAを推進するとしても、それが域外第三国との既存の外交安全保障および通商関係を阻害しないこと、そして排他的な経済ブロックを意味しないことを明確に認識させられるように交渉枠を構成する必要がある。特に北朝鮮を開放へと誘導し、東アジアの貿易通商秩序に含めることができるように交渉枠を組むことは、経済だけでなく外交安全保障的にも核心的な課題となる。

したがって、本稿は韓中FTAが地域統合型FTAであるという点に注目し、韓中FTAの意義および期待効果、予想される争点、そして韓国の交渉戦略を提示しようとするものである。具体的には、まず韓中FTAを巡る両国の期待と懸念を指摘し、予想される争点を紹介した後、両者の期待と争点を調和させる方策を提示する。

期待と懸念

期待

金大中（キム・デジュン）政権の「東アジア共同体」、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権の「東北アジア時代構想」、そして李明博（イ・ミョンバク）政権の「新アジア構想」へと続くアジア地域統合公言にもかかわらず、実際の韓国のFTAは域外国家を相手に同時多発的に推進されてきた。すなわち、韓国は概ね先進巨大経済圏とのFTAを中心にその効果を最大化するという目標の下、多様な国とFTAを推進してきた。このような公言と実際の政策との乖離は、東アジア地域統合の意義にもかかわらず、それを推進するにあたって現実的な難関が少なくないことをよく示していると言える。しかし、韓国が域外国家らとFTAを推進する過程で、他の東アジア諸国が追随しにくい成果を収めた点を見過ごしてはならない。2001年半ばに始まり現在まで、韓国はチリ、シンガポール、欧州自由貿易連合（EFTA）、アセアン、インド、EU、ペルーなどとFTA協定を発効させている。特に東アジアで唯一、米国、EUなど先進巨大経済圏とFTAを発効または発効を目前にしており、東アジア地域の経済ハブとして浮上している。ただし、中国、日本など周辺国とはまだ目立った進展が見られない点が限界として指摘されてきた。

したがって、韓中FTAが地域統合型FTAであるという点に注目する時、韓国が期待できる最初の効果は、やはりこれまで韓国が構築してきたグローバルFTAネットワークを東アジアに拡大する契機となるという点である。東アジアの中規模産業化国家である韓国は、日本、中国など域内巨大国家とは異なり、開放的な通商国家戦略を推進してきており、前述したように実際に東アジアで唯一、米国、EUなど巨大経済圏と同時にFTAを締結した国家となった。このような状況で、世界経済大国へと浮上中の中国とFTA交渉を開始するならば、韓国は東アジア地域内の非中華圏主要国家の中で最初に中国とFTA交渉を開始する国家となる。韓中FTAを通じて、韓国は域外国家と形成したFTAネットワークを域内FTAネットワークと連携させると同時に、これまで相対的に看過してきた域内統合の努力を本格化させる契機を迎えることになるのである。

二つ目は、中国国内市場の開拓である。よく知られているように、東アジア諸国はこれまで韓国、台湾などのアジア新興工業経済（ANIEs）国家が中国を生産基地とする「東アジア国際分業構造」を形成し、共同発展を遂げてきた。しかし、今回の世界金融危機を経て、持続的に高度成長を遂げた中国の国内市場が世界最大の市場へと浮上し、米国など先進国も今や中国だけでなく東アジア全体が内需基盤型成長方式へ転換しなければならないという圧力を高めている。特に中国政府は、開放以降、量的輸出および外資誘致拡大を狙った成長政策を展開してきたが、実質を伴わず主要先進国の牽制を招いたという反省の下、内需基盤成長に注力している。これは、これまで中国を加工基地として活用してきた韓国が、中国国内市場開拓の条件を改善しなければならない時期に至ったことを意味する。最も効果的な中国国内市場開拓策と言えるFTAの重要性がますます高まるしかない理由である。

三つ目は、中・香港経済緊密化協定（CEPA）や中・台湾間経済協力基本協定（ECFA）など、中華圏経済統合に対する対応能力強化の必要性である。香港と台湾が中国とFTAを締結したことで、中華経済圏は事実上統合段階に入ったと言っても過言ではない。特に、これまで累積されてきた中・香港間のCEPA履行の効果により、今や投資およびサービス開放が相当な水準に達している。今年3月に本交渉が開始された両岸間のECFAでも、投資とサービス業開放問題が本格的に取り上げられるだろう。ただし、ここで見過ごすことのできないのは、冒頭で指摘したように、中・アセアンおよび韓・アセアンFTA、両岸間のECFA、中・香港間のCEPA、韓中FTAの全てが東アジア地域統合というビジョンと切り離すことができないため、各FTAが互いに協力と均衡を保つことができるようにしなければならないということである。

韓中FTAに対する期待は、中国の方がより大きい。2001年のWTO加盟以降、FTAに積極的に乗り出した中国は、自国を中心とした通商ネットワークを構築するという目的でFTAを推進してきた。これに伴い、中華圏を含む周辺国、主要貿易相手国、外交安全保障的連携を高めることができる国が中国の優先的FTA締結対象として考慮されている。香港、台湾、アセアン、パキスタンなどとのFTAがこのような目的で推進された事例と見ることができる。この過程で、中国がFTAに関して外交安全保障的要因を重視するという評価を受けることもあったが、概ね対象と目的に応じて多様なFTA政策を駆使してきたと見ることができる。

今年に入り、中国はこれまで明示的に明らかにしていなかったFTA推進原則も提示した。去る3月に発表された「第12次5カ年計画」（2011～15）で、中国は初めて中国のFTA推進方向と目的を明らかにした。すなわち、「FTAをより早く推進し、主要貿易相手国との経済的連携を強化し、新興市場国および発展途上国との実質協力を深化させる」というものである。一方、中国のFTA締結基準も提示されており、第一に周辺地域、第二に資源豊富な国、第三に新興強国、第四に主要な利害関係（crucial interests）にある国・地域などである。今後も中国は上海協力機構（SCO）との交渉を推進する計画であり、様々な面で競争関係にあるインドとのFTAも辞さないという立場である。

このような中国のFTA戦略に照らし合わせると、韓国は最も重要な推進対象国の一つである。その理由は、中国の対外経済戦略において韓国が占める位置、そして韓国の技術および市場の活用価値という面から考えることができる。まず、中国の対外経済戦略において韓国は最も重要な国家の一つである。先に指摘したように、開放が本格化された後、特に2001年のWTO加盟以降、中国は自国中心の東アジア経済秩序を構築するために努力してきた。韓国は上に提示された中国の4つのFTA推進対象選定基準のうち、三つの条件―周辺国、新興市場、主要利害関係国―を満たすほど重要な国である。しかし、これまで中国は東南アジア地域でアセアン、中華圏（台湾、香港、マカオ）などを相手にこのような努力をしてきた一方で、経済規模と発展水準においてより重要な東北アジア地域では特別な成果を収めることができなかった。このような状況で、韓国ほどの規模と発展水準、そして世界経済の舞台でそれなりの役割を担っている国家との貿易自由化は、自国中心の地域経済秩序構築に一歩近づく絶好の機会と見なされ得る。

二つ目は、より直接的な効果として、対韓国輸出および市場進出の拡大、特にFTAの中心地として台頭している韓国の迂回輸出基地としての活用価値を挙げることができる。改革開放以降、中国は輸出を通じて高速成長を遂げることができたが、主要国家の牽制を招いたという残念さを隠せずにいる。迂回輸出基地が必要な時期に、米国、EUなど巨大市場とFTAを締結し、東アジアの核心通商ハブへと浮上した韓国とのFTAは、中国にとってこれ以上ないほど重要な意味を持つようになった。これは、中国が多くの努力を傾けてきた香港、台湾とのFTAを通じては得られなかった、韓国だけが提供できる機会である…（続く）