[EAI 观点评论] 韩国政治社会议程的政策偏好格局：国民舆论与政治精英的选择

趋同的国民舆论，陷入两极化对决的政治精英的选择

1. 引言

随着2012年国会选举和总统大选临近，韩国社会各界对下一届政府的议程以及各项议程的优先顺序日益关注。虽然论者或称之为“时代精神”，或称之为“核心议程”或“核心议题”，但这些都集中体现了对将决定韩国社会未来发展方向的政府议程的思考。

通过2010年的党内领导层选举以及主要总统候选人的发言，各政党和主要政治人物所设想的下一届选举争论点或下一届政府议程的讨论已初现端倪。若说第17届总统大选主要集中在“经济复苏”和“经济增长”等偏保守的议程上，那么在2012年大选前夕，诸如“福利”和“解决经济两极分化”等偏进步的议程则逐渐浮现。具有保守倾向的前大国家党代表朴槿惠于2010年提出了“温暖的保守，韩国式福利”的口号，而在大国家党在4·27再补选中失利后，该党也展现出实现“半价学费承诺”等明显向左倾斜的姿态。在野党方面，以在4·27再补选中强调中间层和中产阶层作用并获胜的民主统合党代表孙鹤圭为中心，正试图通过转向超越旧有意识形态的“民生进步”来谋求超越现有意识形态界限的议程开发和政策转型。

另一方面，随着选举日程的临近以及围绕下一届总统大位的党内竞争日趋激烈，强调与新变化相对立的传统议程和政策的立场也日益强化。执政党内的后起之秀们为应对前代表朴槿惠的左倾，提出传统的安保议程和反民粹主义议程，试图争取传统保守派的支持。京畿道知事金文洙或前代表郑梦准提出反共安保相关议程，以及首尔市长吴世勋将反对无偿供给和半价学费作为议题，都是典型的例子。在2010年地方选举中因无偿供给承诺而尝到甜头的在野党，更是提出了“大胆的进步”，甚至有人主张应将“普遍福利”而非现有的中道改革路线作为下一届政府的执政战略和哲学。由此可见，围绕韩国下一届政府议程和执政哲学的政治格局正变得更加复杂。

随着选举季的临近，在政党之间、候选人之间的竞争过程中，关于韩国社会愿景和发展方向的具体政策争论将愈发激烈。与过去基于地域或学缘等前现代社会关系基础上的选举战略不同，通过为选民提供多样化的议程和选择，并以此争取政治选择的政策竞争的加强，本身是值得肯定的。

然而，问题在于这些政党及政治精英提出的核心议程和政策方案在多大程度上反映了作为主权者的国民的要求和偏好。在此背景下，特别值得关注的是，韩国选民的意识形态态度和韩国社会的宏观意识形态氛围已不再局限于以往简单的意识形态二分法格局（郑汉郁，2011）。换言之，“保守=亲美=反朝=优先增长=支持大国家党”对“进步=反美=亲朝=优先福利=支持民主党”的二分法格局正在大大弱化。这种情况的变化表明，如果各政治势力仅依赖于以往的意识形态二分法框架来设定议程和制定政策方案，那么不仅难以获得多数支持，甚至可能难以获得自身支持者的支持。因此，关键在于准确把握变化的选民需求以及他们所期望的政策偏好。最终，各政党、各政治精英能否准确捕捉选民变化的诉求并提出与之相符的政府议程和政策方案，将决定国民的选择。如果忽视了选民意识形态态度和政治偏好的变化，而像过去一样，各政党和政治精英无法摆脱两极化的意识形态对抗，那么只会导致消耗性的政治冲突。

在此背景下，EAI治理圆桌会议研究团队（团队负责人：EAI院长李淑钟）对下一届主要政府议程及相关核心议题的国民舆论和政治精英的认知进行了调查。在各政党和政治精英设定议程及制定主要政策的阶段，有必要积极反映国民不断变化的声音，在此前提下，旨在分析韩国社会的政治社会性政府议程及政策偏好格局。即，分析国民期望的政府议程是什么，他们偏好哪些政策，以及政党和政治精英是否充分反映了这些选民的舆论。

研究团队希望通过此举提高政党竞争中对民意变化的敏感性，并为韩国的政治和治理过程成为更具生产性的政策竞争奠定基础。为此，于2011年1月中旬组建了“韩国社会的政治社会国家议程”团队，并以政治社会政府议程候选群为首要研究课题。其中，筛选出在韩国社会引发激烈意识形态冲突或在专家群体中成为争论焦点的政治社会领域的核心议程，并从中选出各领域内争议明确的核心议题。针对这些议题，我们对1000名普通国民（2月14-15日调查）和韩国代表性的政治精英群体——朝野国会议员及各议员办公室4级辅佐官共136名（3月2-9日调查）——进行了相同的问卷调查，旨在考察国民舆论与现任政治精英的偏好之间存在何种共性与差异。

2. 分析框架与方法

分析焦点

为实现本研究目的，我们将探讨以下分析焦点。

第一，分析核心政府议程、议程内主要议题的选民政策偏好，从进步-保守的意识形态角度来看，其立场位于何处。通过考察各政策议题的整体选民偏好是否在意识形态上倾向于某一方向，或表现为中立，可以确认多数选民在各议题上的政策态度。

第二，分析政策议题内部的意识形态裂痕程度。究竟选民的意识形态倾向是否导致了议题政策偏好的差异，以及选民的意识形态倾向（进步层和保守层）与议题政策偏好是否一致，我们将进行考察。

第三，分析各议题上朝野主要政党政治精英的政策偏好在多大程度上呈现意识形态裂痕，以及各政治精英的偏好是否充分反映了其支持者的偏好。为此，我们将分析保守党精英与进步党精英之间在政策偏好上的差异，并分析其偏好是否与各自支持基础的意识形态群体的偏好一致。

[表1] 下一届政治社会领域8大核心政府议程及主要争论议题

问题构成——选定8大政治社会议程，34个核心议题

研究团队收集了历届国会选举和总统大选中提出的政府议程，筛选出在韩国社会引发意识形态和政治争论的议题，并通过对各类媒体的内容分析，补充了与韩国社会发展方向相关、预计将浮现的长期政府课题和议题。特别是，尽可能包含那些尽管在历届选举或日常政治过程中具有重要性，但最终归于非生产性政治争论或意识形态争论的议题，以比较实际的国民偏好。在此标准下，整理出8个领域的政治社会议程，并从中选出3至5个核心争论点，共得出34个政策议题。

测量与分析方法

本次调查为了明确议程内核心议题的选民及政治精英偏好所呈现的意识形态倾向，将每个问题的回答分为进步立场和保守立场两种二元化（binary）方式进行调查。为保证分析的一致性，在实际分析过程中，进步回答编码为1，保守回答编码为2。不知道或无应答的情况作为缺失值处理，从分析中排除（关于普通国民及政治精英的调查方法，请参考<附录3>调查方法论）。分析方法根据前面提出的分析焦点，按以下方式进行。

1) 整体选民的意识形态政策偏好分析

为探究各议程的个别议题上整体选民的偏好是倾向于进步政策还是保守政策，我们比较了各位应答者回答的平均得分。通过此，可以了解选民对该议题的态度是偏好进步政策还是保守政策，并通过数值大小可以简洁地掌握其偏好的强度。由于进步回答为1，保守回答为2，以中间值1.5为基准，越接近1表示该议题的整体选民偏好越偏向进步立场，越接近2表示保守立场舆论越强的议题。

2) 意识形态群体政策偏好格局分析

为一目了然地掌握选民内部各政策议题的意识形态裂痕程度，我们制作了组合图。将各议题上保守倾向选民群体的平均回答得分与进步选民群体的平均回答得分进行交叉，可以在坐标平面上显示出来。标示出属于特定议程的多个个别议题上进步层和保守层的回答顺序对，就可以绘制出一种显示各议程上进步-保守层政策偏好格局的政策偏好地图。

将某个议题上保守选民的平均回答得分设为x，进步选民群体的回答得分设为y，构成(x, y)的顺序对，就可以在二维坐标平面上表示出各议题在意识形态群体中的偏好位置。此处，各议题的回答1表示进步立场，回答2表示保守立场，因此以中间值1.5为基准划分各轴，就形成了显示四种政策偏好格局的2×2政策偏好地图。

在[图1]中，第一象限（x>1.5, y>1.5）是保守层和进步层都偏好保守政策的区域。第二象限（x <1.5, y>1.5）是保守层偏好进步政策，进步层偏好进步政策，呈现意识形态裂痕的区域。第三象限（x<1.5, y<1.5）是保守层和进步层都偏好进步政策，因此呈现意识形态趋同的区域。第四象限（x>1.5, y<1.5）是进步层偏好进步政策，保守层偏好保守政策的区域，即传统意识形态冲突显现的政治区域。简而言之，第一、三象限是意识形态趋同现象，第二、四象限是意识形态裂痕现象突出的政治区域。

3) 政治精英政策偏好格局分析

以同样的方式，将政治精英调查结果中各议题上大国家党精英的平均偏好得分设为x，民主党精英的平均偏好得分设为y，构成(x, y)的顺序对，并在上述二维政策偏好空间中显示出来，可以直观地比较各议程上普通国民的政策偏好格局与政治精英的政策偏好格局。也就是说，如果选民内部的进步层和保守层的政策偏好顺序对所处象限与政治精英内部的大国家党精英、民主党精英层的政策偏好顺序对所处象限一致，则可以认为政治精英的裂痕反映了选民层面的裂痕。反之，如果两者之间存在较大不一致，则可以认为政治精英的意识形态裂痕扭曲了选民的意识形态裂痕格局。

[图1] 议题政策偏好格局分析

x轴：保守层（大国家党）的议题偏好平均得分，y轴：进步层（民主党）的议题偏好平均得分

3. 各议程国民舆论与政治精英偏好分布比较

[议程1] 创造就业机会的方案与政府的作用：市场效率，接受劳动灵活性

整体意识形态偏好氛围：趋同于偏好保守政策

在[图2]中，关于<创造就业机会的方案与政府的作用>议程，从选民整体的政策偏好平均得分来看，大多数议题都显示出偏好保守政策。对于“是否认为政府应加强企业监管（1分），是否认为应尊重企业自主性（2分）”的提问，回答平均值为1.73，强调企业自主性的舆论较强；对于“是否认为应通过扩大政府补贴来创造就业机会（1分），是否认为应通过支持企业增长来创造就业机会（2分）”的提问，整体平均值为1.70，偏好通过支持企业来创造就业机会的舆论较强。

关于就业对策，在“扩大青年就业/缩短退休年龄优先，还是扩大老年人就业/延长退休年龄优先”的问题上，平均值为1.60，相比于青年就业及为此缩短退休年龄，更倾向于老年人就业及延长退休年龄的舆论较高。另一方面，在作为就业创造相关劳动部门最大争论点的“劳动灵活性”问题上，平均值为1.59，相比于“加强劳动权利（1分）”，更偏好“劳动灵活性（2分）”。在经济领域政府作用的最大争论点之一“公营企业”议题上，平均值为1.55，虽然与前述议题相比政策偏好的集中程度较弱，但“民营化公营企业”的保守立场相对较强。总体而言，在政府作用相关的议题上，国民更信任企业或民间领域而非政府，在劳动政策上则表现出务实的态度。

[图2] <创造就业机会与政府的作用>相关议题的普通国民政策偏好分布(%)

选民意识形态裂痕弱化，趋同于保守政策

政治精英方面，传统意识形态冲突显著

如[图3]所示，在<创造就业机会与政府的作用>议题中，大多数政策偏好在选民内部基本趋同于保守政策，位于第一象限，而政治精英之间则有许多议题位于第四象限。

在普通国民层面，关于公营企业效率化方案，仅在保守层为1.59分（超过1.5），进步层为1.47分（低于1.5），政策偏好方向出现分歧；其余议题上，进步层和保守层平均得分均超过1.5，趋同于强调企业自主性（保守1.76，进步1.72）、企业主导的就业创造（保守1.77，进步1.66）、偏好老年人就业和延长退休年龄（保守1.61，进步1.61）的保守政策。在劳动灵活性问题上，保守派强烈支持强调劳动灵活性（1.63）的立场，即使在进步层也以1.51分，在强调劳动权保护的立场与强调劳动灵活性之间形成均势，整体上重心偏向劳动灵活性。

然而，在政治精英层面，关于就业创造方法、企业自主性、劳动灵活性等议题，位于传统意识形态冲突区域第四象限，大国家党政治精英主要强调企业自主性（1.85）和政府主导的就业创造（1.91）、劳动灵活性（1.84），而民主党政治精英则优先考虑政府对企业的监管（1.38）、通过政府支持创造就业机会（1.45）、保障劳动权利（1.33），显示出两党之间存在不小的意识形态裂痕。另一方面，关于就业对策，大国家党政治精英倾向于偏好青年就业及缩短退休年龄（1.42分），而民主党政治精英的立场则意见不一（1.51分）。国民舆论中，进步派倾向于政府监管，保守派倾向于民营化，呈现传统对抗格局；但在精英层面，政策偏好位置位于第三象限，大国家党精英（1.47<1.5）和民主党精英（1.15<1.5）都倾向于加强对公营企业的政府监管而非民营化，呈现趋同态势。

[图3] <创造就业机会与政府的作用>政策偏好格局比较：普通国民 vs 政治精英(%)

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[议程2] 缓解两极分化与福利：偏好生产性、选择性福利而非普遍性福利

整体意识形态偏好氛围：选择性、生产性福利路线占优，富人减税问题僵持不下

关于<缓解两极分化与福利>议程，虽然通常被认为是偏向进步的议程，但实际考察各项具体政策时，会发现议题立场存在差异。

特别是，目前朝野间最大福利争论焦点“普遍福利/增税论”与“选择性福利/减税论”的偏好（1.65），以及关于低收入层社会安全网的“扩大对低收入层的社会福利给付”相比于“通过就业培训扩大”的优先性，后者更受舆论青睐（1.69）。在野党在经历2010年无偿供给争论后，从金大中政府时期的<生产性福利>、卢武铉政府时期的<基于社会投资论的福利>急剧转向，提出了<普遍福利>，但此次调查结果显示，这种福利模式的转变反而与国民舆论存在脱节。

然而，在福利方法论层面，虽然偏好保守政策（选择性福利/生产性福利）的舆论较强，但具体福利议题则呈现多样化态势。首先，对于以降低财产税税率为代表的“富人减税论”，反对者同样强烈主张应提高税率（1.49）。这似乎是社会两极分化加剧过程中，对既得利益阶层的不信任和反弹扩散的结果。

关于育儿/保育政策，主张扩大对育儿保育的直接支持的观点，略微领先于认为应为解决低生育率问题而加强多子女生育奖励支持的观点（1.45）。另一方面，对于以四大保险为代表的福利供给不均衡问题，相比于提高保险费和减少给付额的方案，压倒性地偏好通过提高运营效率和防止非法领取来改善福利传递体系和运营效率的方案（1.08）。

[图4] <缓解两极分化与福利>议题的普通国民政策偏好分布(%)

选民意识形态趋同占优，富人减税问题上存在意识形态裂痕

政治精英在福利方法论（普遍福利 vs 选择性福利，直接支持 vs 职业培训强化）上存在较大裂痕

如[图5]所示，在<两极分化与福利>议程上，普通选民层面的议题政策偏好格局与政治精英层面的政策偏好格局存在显著差异。

在普通国民层面，将各议题上进步层和保守层的政策偏好位置绘制在坐标平面上，主要位于第一象限和第三象限，显示出强烈的趋同倾向。首先，对于备受争议的普遍福利/增税立场与选择性福利/减税的争论，趋同于选择性福利/减税的保守倾向（保守1.69，进步1.56）；在对低收入层的支援对策方面，也趋同于优先加强生产性教育和就业培训而非直接支援的保守政策（保守1.74，进步1.64）。相反，在育儿保育支援优先与多子女生育奖励政策优先的问题上，倾向于扩大育儿保育支援的立场较强（保守层1.49，进步层1.39）；关于福利财源扩充方案，趋同于优先考虑运营及福利传递体系效率化而非提高保险费和减少支出的立场（保守1.06，进步1.08）。然而，在财产税税率问题（富人减税）上，保守层偏好降低（1.53），进步层则偏好提高（1.42），证实了意识形态差距较大。

另一方面，考察政治精英层面的政策偏好差距，在富人增税（大国家党1.35，民主党1.13）、育儿保育支援优先（大国家党1.11，民主党1.13）、四大保险运营及传递体系效率化偏好（大国家党1.08，民主党1.08）等方面，呈现出明显的趋同现象，这些议题的政策偏好位置均位于第三象限。然而，在核心争论点的福利方法论议题上，政策偏好位于传统意识形态冲突区域第四象限，呈现出意识形态与政策偏好相悖的格局。即，关于低收入层支援方法，在低收入层直接支援与就业培训强化之间，大国家党精英为1.59，民主党精英为1.35；关于普遍福利论与选择性福利论，大国家党精英为1.75，民主党精英为1.15，发现了明显的立场差异。至少可以说，民主党在福利方法论上的政策偏好位置，与整体国民乃至进步倾向选民的位置都存在脱节，这暗示了在当前的争论格局下，其支持者扩大并非易事。

[图5] <缓和两极分化与福利>政策偏好格局比较：普通国民对政治精英(%)

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[议题3] 教育与人力资源开发：维持教育平均化框架，但需改革体系

整体意识形态偏好倾向：维持平均化基调，但赞成大学招生自主权和教育市场开放

在<教育问题>方面，多数意见认为应维持高中平均化基调，但对于是否扩大特殊高中/特​​殊目的高中存在赞成与反对意见。首先，关于是否维持或废除高中平均化的问题，全体应答者平均得分为1.40分，多数意见倾向于维持；但关于是否限制或扩大特​​殊高中/特​​殊目的高中，平均分为1.50分，双方势均力敌。

然而，在学生招生自主权和教育市场开放问题上，民众对将招生权交给大学并倾向于开放的保守政策的偏好度较高。关于是否维持现行制度或加强大学招生自主权的问题，全体应答者平均得分为1.68分，倾向于赋予大学招生权的立场较为强烈。此外，关于教育市场开放问题，平均分为1.76分，多数舆论倾向于开放而非抑制市场开放。这似乎印证了民众对现行政府干预过多的教育政策和国内教育体制存在严重不满和不信任。

另一方面，在教育现场成为最大争论焦点的学生人权与教师权益保护问题上，多数舆论认为应优先加强教师权益。认为应优先加强教师权益的立场以1.77分的压倒性优势占优。

[图6] <教育与人力资源>议题的普通国民政策偏好分布(%)

选民态度的矛盾性：教育理念趋于进步统一，教育政策趋于保守统一

精英在教育理念上趋于进步统一，但在教育政策上存在政策分歧

在<教育问题>方面，选民内部政策偏好出现的裂痕与政治精英间的政策偏好裂痕存在巨大差距。

在普通国民层面，进步倾向选民与保守倾向选民在教育理念相关议题上，即关于平均化的问题上，多数意见倾向于维持平均化；但在改变现行教育体制的各项政策上，则明显趋于保守立场。除特​​殊高中/特​​殊目的高中问题外，保守派和进步派的应答多集中在第一和第三象限。首先，在体现教育哲学的 ao 高平均化问题上，进步派和保守派都倾向于维持平均化以强调教育机会均等（保守派1.47，进步派1.35）。在特​​殊高中/特​​殊目的高中政策上，存在立场差异，进步派为1.42分，保守派为1.52分。然而，在教育市场开放（保守派1.78，进步派1.76）和加强大学招生自主权（保守派1.70，进步派1.64）方面，意识形态倾向的差异并不明显。特别是，在现场成为意识形态冲突因素的学生人权与教师权益的冲突问题上，进步派和保守派都强烈主张优先保障教师权益（保守派1.85，进步派1.69）。

另一方面，在精英层面，无论是平均化问题还是特​​殊高中/特​​殊目的高中问题，朝野精英都明显趋于进步立场。在平均化问题上，新国家党为1.32分，民主党为1.08分，均强烈倾向于维持高中平均化，这与普通国民的舆论相符；在特​​殊高中/特​​殊目的高中问题上，新国家党精英为1.42分，民主党精英为1.18分，均倾向于限制而非扩大。这表明新国家党在特​​殊高中/特​​殊目的高中问题上比其保守派支持者更能接受进步的解决方案。

然而，在教育改革相关政策上，朝野精英的意识形态视角存在显著差异。首先，关于加强大学招生自主权的问题，新国家党精英以1.71分的较高分数表示赞成，而民主党精英则以1.30分表示反对；关于教育市场开放，新国家党精英以1.86分表示强烈赞成，而民主党精英则以1.34分表示反对。在学生人权与教师权益问题上，与趋于加强教师权益的普通国民舆论不同，新国家党精英优先考虑加强教师权益（1.81分），而民主党精英则优先考虑学生人权（1.45分）。

[图7] <缓和两极分化与福利>政策偏好格局比较：普通国民对政治精英(%)

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[议题4] 可持续发展：可持续性与发展主义并存

整体意识形态偏好倾向：环境/均衡发展价值观与房地产/生命科学领域发展主义并存

调查结果显示，在<可持续发展>议题上，存在环境/均衡发展的逻辑；而在房地产开发/生命科学等国家竞争力议题上，则偏好发展主义，两种相互矛盾的价值观并存。

从全体选民的政策偏好来看，在环境保护优先还是产业发展优先的问题上，以1.20分的极高分数显示出环境保护优先的立场非常强烈。此外，在均衡发展优先还是为促进首都圈发展而放松管制优先的问题上，全体选民的平均应答得分为1.17分，显示出舆论非常强烈地倾向于强调均衡发展的立场。

然而，在与房地产开发及居住问题直接相关的房地产管制问题上，关于是加强管制抑制需求，还是放松房地产管制促进供给扩大，全体平均得分为1.69分，倾向于放松管制、扩大供给的立场。另一方面，在作为下一代增长产业备受关注的生命科学领域，关于是强调生命伦理还是优先考虑增强竞争力的问题上，选民的整体平均应答得分为1.58分，多数意见倾向于强调竞争逻辑。

[图8] <可持续发展>议题的普通国民政策偏好分布(%)

选民的可持续价值观与发展/竞争力的保守逻辑并存

精英在均衡发展与房地产开发管制问题上存在政策分歧

如前所述，在与<可持续发展>相关的议题中，选民层面倾向于环境保护而非产业发展，倾向于均衡发展而非首都圈集中，但同时也优先考虑房地产开发管制放松和生命科学领域的竞争力价值，显示出可持续性与发展之间的立场并存。这种现象在进步派和保守派中普遍存在。然而，在朝野政治精英之间，与发展议题相关的政策偏好存在明显的立场差异。

首先，从选民层面来看，在均衡发展与首都圈发展、环境保护与产业发展议题上，进步派和保守派都趋于统一，倾向于优先均衡发展（保守派1.21，进步派1.12）和环境保护（保守派1.26，进步派1.12）。然而，在是否应加强或放松房地产管制，以及在生命产业的伦理性和竞争力逻辑之间优先考虑哪个问题上，无论进步还是保守，都回答说应优先放松管制（保守派1.72，进步派1.68）和竞争力逻辑（保守派1.59，进步派1.59）。

然而，在政治精英层面，朝野精英在环境保护与发展价值观之间都倾向于环境保护的价值（新国家党1.24，民主党1.00），在生命产业发展中优先考虑伦理性和竞争力的问题上，都倾向于竞争力价值（新国家党1.68，民主党1.51），这与普通国民的政策偏好分布趋势一致。另一方面，在房地产管制问题和区域均衡发展问题上，则显示出明显的立场差异。即，关于房地产管制问题，新国家党精英倾向于放松管制（1.77分），而民主党精英则倾向于加强管制（1.36分）。在均衡发展与首都圈发展问题上，新国家党精英以1.91分的压倒性优势选择了首都圈管制放松，而民主党精英的平均应答为1.45分，倾向于均衡发展。

[图9] <可持续发展>政策偏好格局比较：普通国民对政治精英(%)

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[议题5-6] 韩国社会的开放性与政治秩序

整体意识形态偏好倾向：经济保护主义与多元文化主义占优，优先公共秩序而非自由

在与<韩国社会开放性>相关的议题上，全体选民的平均应答显示，经济层面普遍存在保护主义，社会层面普遍存在多元文化主义。在代表经济保护主义的稻米市场开放议题上，全体平均应答为1.19分，明确倾向于优先保护稻农。相反，在体现社会多样性和开放性的民族/人种多样性问题上，同样以1.19分，舆论倾向于承认民族/人种多样性。然而，在涉及国内劳动者经济利益的移徙工人问题上，平均分为1.54分，倾向于限制移徙工人数量而非扩大，显示出保护主义的视角。

另一方面，在<政治自由与公共秩序的协调>议题上，整体上，相比于无限制地保障政治自由，更倾向于优先公共秩序的态度尤为突出。在关于是否应依法执行以保障生存权和国民情感，还是应严格执法的问题上，选民平均应答得分为1.71分，倾向于严格执法优先。同样，在关于是保障集会示威自由优先，还是维持公共秩序优先的问题上，平均应答得分为1.66分，认为维持公共秩序优先。然而，在为维持秩序而进行政府管制的问题上，则呈现出相反的态度。在关于政府应保障互联网自由还是应加强网络管制的问题上，平均得分未能达到中间值1.5，仅为1.40分，显示出优先保障互联网自由。可以判断，在优先公共秩序的同时，民众对政府管制也存在矛盾心理。

[图10] <社会开放性>与<政治秩序>议题的普通国民政策偏好分布(%)

选民层面，在<开放性>方面偏好经济保护与社会开放，在<政治自由>方面重视法治

精英层面，在<开放性>及<政治自由>方面，朝野均重视开放性与自由

在<开放性>议题上，无论进步派还是保守派，在经济上都表现出保护主义，在社会上都承认多元文化主义。在稻米市场开放问题上，保守派为1.24分，进步派为1.12分，均优先考虑保护农民；但在民族/人种多样性问题上，保守派为1.20分，进步派为1.16分，均表现出尊重多样性而非维持单一民族的开放态度。然而，在涉及经济逻辑的移徙工人扩大问题上，保守派为1.56分，进步派为1.49分，立场略有分歧。

值得注意的是，在<开放性>议题上，政治精英的政策偏好趋于统一，与普通国民一样，并未出现意识形态或政治上的分裂。在稻米市场开放问题上，新国家党为1.21分，民主党为1.08分，均优先考虑保护主义；在民族/人种多样性议题上，新国家党为1.04分，民主党为1.05分，均表现出较高的多元文化主义接纳度。特别是在移徙工人问题上，政治精英甚至趋于扩大（新国家党1.46分，民主党1.37分），显示出积极赞同社会开放和多元文化现象。

在<政治自由与公共秩序的协调>议题上，不同议题呈现出多样的政策分歧。在普通国民层面，关于法治的确立，无论进步还是保守的意识形态态度，都认为有必要确立法治（保守派1.74，进步派1.65）；相反，关于政府的网络管制，则趋于保障自由（保守派1.48，进步派1.28）。然而，在集会示威自由与公共秩序问题上，保守派优先考虑公共秩序（1.77分），进步派优先考虑集会示威自由（1.47分），显示出可能成为意识形态冲突的根源。

在政治精英层面，仅在集会示威法相关议题上发现了朝野精英的政策偏好差异，其余议题均趋于进步立场。即，在生存权/国民情感与严格执法之间，与普通国民不同，形成了共识，认为应考虑生存权和国民情感（新国家党1.47，民主党1.20）。在网络管制方面，也与普通国民的政策偏好分布一致，倾向于保障自由而非管制（新国家党1.29，民主党1.10）。然而，在集会示威自由的价值与公共秩序的价值发生冲突时，新国家党精英以1.67分优先考虑公共秩序，而民主党精英则以1.20分优先考虑政治自由，呈现出明显的裂痕。

[图11] <社会开放性>与<政治秩序>政策偏好格局比较：普通国民对政治精英(%)

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[议题7] 治理与行政：扩大治理参与，行政改革需谨慎

整体意识形态偏好倾向：扩大民间领域治理，对行政改革采取保守 접근

在“治理与行政改革”议题上，随着政策制定过程中扩大民间领域参与的意识的普及，人们倾向于对各项行政改革采取审慎的态度，而非冒进式改革。在高级人事任命标准方面，舆论也强烈倾向于重视道德操守而非专业性。

从图12可以看出，在治理改革层面，关于是否应加强民间团体参与政策还是加强政府政策的向心力的问题，全体国民的政策偏好平均得分为1.32，这表明了对民间领域参与的重视。对于现政府内一直存在争议的行政区划改革问题，得分为1.44，舆论倾向于维持现有的行政区划。在高级人事（部长级）任命标准方面，得分为1.44，舆论强烈倾向于重视基本道德操守而非专业性。另一方面，对于分权改革，得分为1.74，舆论倾向于根据地区接受能力分阶段推进分权，而非全面分权。总体而言，人们倾向于倾听民意、加强参与以及在现有制度下进行渐进式改革，而非冒进式改革和追求政府效率。

[图12] 关于“治理与行政改革”议题的全体国民政策偏好分布（%）

选民内部政策偏好趋于一致

精英阶层在分权战略和高级人事任命标准方面立场差异明显

从图13可以看出，在选民层面和政治精英层面比较政策偏好格局时，与大多数议题一样，选民层面呈现出明显的意识形态趋同现象，而政治精英层面则确认了政策偏好的冲突。

首先，在全体国民层面，无论是保守派还是进步派，都普遍认为在政府政策制定过程中，应加强基于协商合作的治理，而非追求效率的政府主导（保守派1.37，进步派1.26）。这表明，在没有沟通和参与的民间领域意见收集过程的情况下，政策推进过程变得困难。另一方面，在行政区划改革或地方分权推进战略方面，人们倾向于采取审慎的态度。对于行政区划改革，保守派得分为1.39，进步派得分为1.50，均持谨慎态度；在地方分权战略方面，保守派得分为1.77，进步派得分为1.69，意见趋于一致，即在全面分权之前，应根据地区接受能力进行现实的 접근。然而，在全体国民层面，虽然强调了高级人事任命中文官重德轻才的舆论，但内部存在立场差异。即保守派（1.52）强调专业性，而进步派（1.38）则强调道德操守，呈现出截然不同的态势。

在精英阶层方面，虽然与全体国民在加强民间参与型治理这一点上政策偏好一致（大国家党1.42，民主党1.13），但在其他议题上，政策偏好分布差异很大。首先，在全体国民层面，对行政区划改革持否定态度或赞否不一，但在精英层面，无论朝野，都强烈倾向于支持行政区划改革（大国家党1.53，民主党1.62）。此外，在扩大地方分权战略方面，全体国民层面无论进步派还是保守派都倾向于谨慎 접근，但在政治精英之间，这是一个出现政治分裂的议题（大国家党1.79，民主党1.43）。不过，在高级人事任命方面，正如在全体国民层面因意识形态倾向不同而对道德和专业性的评价标准有所不同一样，在精英层面，执政党大国家党精英强调专业性，而反对党民主党精英则强调道德操守，这种差异依然存在。

[图13] “社会开放性”与“政治秩序”政策偏好格局比较：全体国民 vs. 政治精英（%）

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[议题8] 政治改革：修宪呼声高涨但维持现行权力结构框架

总体意识形态偏好倾向：有修宪必要，但应维持总统制-小选区制

在政治圈内部，对于最受关注的“政治改革”议题，选民的偏好位置因议题而异。首先，对于最大的争议点——修宪问题，得分为1.59，多数人倾向于修宪。然而，在涉及权力结构和选举制度改革的议题上，舆论强烈倾向于维持现有制度。在总统制和内阁制之间，得分为1.39，倾向于总统制；在选举制度改革方面，得分为1.45，倾向于维持现行小选区制。但是，对于从现行单一制改为加强地方分权的联邦制，得分为1.53，多数人略倾向于改为联邦制；对于比例代表制，得分为1.64，舆论强烈倾向于缩小而非扩大比例代表制。这或许是由于政治圈至今未能向国民展示比例代表制的优势。

[图14] 关于“政治改革”议题的全体国民政策偏好分布（%）

选民层面在修宪-权力结构方面趋于一致，在选举制度-联邦制提议方面存在政策分歧

精英阶层在政策上罕见地高度一致

与其他议题不同，在“政治改革”议题上，政治精英之间的政策偏好趋同程度非常高。在全体国民层面，对于政治改革的核心议题——修宪问题和权力结构重组问题，总体上承认修宪的必要性（保守派1.60，进步派1.60），并且在维持现行总统制基本框架方面意见趋于一致（保守派1.34，进步派1.42）。最近关于权力结构改革方案的调查显示，在提出修宪必要性的同时，对总统四年连任制作为实际修宪方案的偏好最高，这反映了这种舆论。在比例代表制问题上，舆论也趋于缩小比例代表制（保守派1.68，进步派1.58）。然而，在选举制度方面，保守派倾向于现行小选区制（1.40），而进步派则略倾向于大选区制（1.53）。

相反，在政治精英层面，几乎在所有选举制度领域都确认了政策偏好的趋同。关于修宪，大国家党精英得分为1.87，民主党精英得分为1.58，虽然程度有差异，但都认同其必要性；在权力结构方面，大国家党精英得分为1.19，民主党精英得分为1.37，都倾向于维持现行总统制框架。在政治精英层面，对于单一制-联邦制方案，也一致倾向于维持现行单一制框架（大国家党1.27，民主党1.44）；在比例代表制问题上，与全体国民不同，他们形成了扩大比例代表制的共识（大国家党1.47，民主党1.26）。不过，在选举制度改革方面，大国家党精英倾向于现行小选区制（1.44），而民主党精英则略倾向于大选区制（1.51），但总体而言，双方立场基本对等。然而，值得注意的是，总体而言，两大政治精英在政治改革方向上表现出相当高的共识水平。

[图15] “政治改革”政策偏好格局比较：全体国民 vs. 政治精英（%）

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4. 结语

通过以上分析结果，我们比较了各议题下选民的总体政策偏好大致倾向于何方，以及选民内部因意识形态倾向而产生的立场差异和朝野政治精英之间立场差异的呈现方式。在此总结出几个重要特征如下。

第一，选民的政策偏好位置（情绪）缺乏意识形态的一贯性，并随着议题的不同而呈现出意识形态的倾向性。特别是在同一议题下，既有偏好进步价值观和政策的现象，也有偏好保守价值观或政策的现象，两者并存。这表明，在下一届总统大选期间，意识形态情绪不会一贯地朝一个方向倾斜，而是会呈现出因议题而异的相互冲突的立场共存的现实。特别是，尽管后经济危机时代出现了就业或福利等有利于进步主义的议题，但在这些议题的政策化过程中，人们更倾向于支持小政府和选择性/生产性福利，而非进步派主张的大政府和普遍性福利，这一点值得在今后的政党政策竞争中关注。

第二，选民层面的分析结果表明，在进步派和保守派对议题的政策偏好方面，占主导地位的不是显示出传统意识形态二元分裂的议题，而是显示出超越进步和保守界限、呈现出意识形态趋同现象的议题。当然，从进步派和保守派之间的政策偏好距离来看，存在相当大的差异，但如果将政策偏好定位在2x2政策空间的方向性上，则大多位于第一象限和第三象限，即趋于一致的立场。在图16的34个政策议题中，有25个议题位于同一空间。其中，倾向于保守方向的议题比倾向于进步方向的议题相对较多。因此，在考虑两群体之间的政策偏好意识形态距离时，除了将其视为对立冲突的局面外，更应关注政策偏好趋同的现象（李奈永2010；Jhee 2006）。

第三，与国民舆论的意识形态趋同趋势不同，在政治精英层面，朝野政治精英之间趋同的议题与仍然呈现出大国家党-保守政策、民主党-进步倾向政策的意识形态分裂的议题并存，两者势均力敌。在包括“政治改革”和“社会开放性”在内的34个议题中，有19个议题位于政策趋同区域的第一象限（3个）和第三象限（16个）。第三象限的大多数议题表明，朝野政治精英的政策偏好大多趋于进步立场，这表明大国家党精英的政策偏好与传统的常识性观念不同，已显著左倾。与这种政策趋同不相上下的是，在34个议题中的14个主要议题上，政策偏好位置位于传统意识形态冲突的第四象限。这意味着在政治精英层面，相当多的主要议题上发现了基于传统意识形态二元论的政策分裂和冲突因素。这表明，政治精英之间的政策竞争未能充分反映普通选民层面出现的意识形态趋同现象——即超越传统意识形态界限的相互冲突态度的增加。

[图16] 34个议题领域政策偏好格局比较：全体国民 vs. 政治精英（%）

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民主化以来，经过1988-1997年大国家党执政十年，1998-2007年民主党执政十年，以及现任大国家党执政五年，经历了辩证的政治变动，基于特定意识形态、地区、政党的党派性而产生的选民“盲目支持”正在减弱。这与无党派人士、中间选民、摇摆选民的增加，以及近期选举中制衡与平衡投票的加强（而非地区主义、政党投票、意识形态投票）有关（郑汉蔚2011）。

此次调查显示，不仅在选举领域，在政策领域，选民的政策偏好也超越了传统的意识形态界限，通过现实主义的选择，在某些议题上采取保守选择，在另一些议题上采取进步选择，呈现出相互冲突的选择和意识形态趋同的现象。如果政治精英未能准确把握选民的这种变化，固守传统的二元意识形态框架，或者与选民偏好相反，过度进行左倾竞争，那么就难以获得现实而灵活的选民的政治支持。目前，朝野双方在4·27再补选之后，正着眼于下届大选，进行党派身份和政策定位的调整。党内外关于党派出路问题的争论，包括左倾或右倾等意识形态方向的争论非常激烈。然而，本研究的分析结果表明，政治精英有必要准确理解选民的政策偏好因议题和议题而异的意识形态灵活性和政策偏好的复杂性。■