[EAIオピニオンレビュー] 韓国の政治社会アジェンダの政策選好地形：国民世論と政治エリートの選択

収束する国民世論、二分法的な対決に埋没した政治エリートの選択

1. はじめに

2012年の総選挙と大統領選挙を控え、韓国社会全般で次期国政アジェンダが何であり、各アジェンダにどのような優先順位が付与されるべきかについての関心が高まっている。論者によっては「時代精神」という名で、あるいは「核心アジェンダ」や「核心イシュー」などと表現されることもあるが、これらはすべて今後の韓国社会の変化の方向性を左右する国政アジェンダについての考察に集中している。

すでに2010年の指導部選出過程や、主要な次期大統領候補の言論などを通じて、各政党と主要な政治家が考えている次期選挙争点ないしは次期国政アジェンダについての論争が少しずつ活性化されている。17代大統領選挙では主に「経済活性化」や「経済成長」のような保守寄りのアジェンダに集中された一方、2012年の大統領選挙を控えた現時点では「福祉」および「経済二極化解消」のような進歩寄りのアジェンダが浮上している。保守的な性向の朴槿恵（パク・クネ）元ハンナラ党代表は2010年に入り「温かい保守、韓国型福祉」を提起したことがあり、4.27再補欠選挙で敗北したハンナラ党は「半額登録金公約の実現」のように、前向きな理念的な左派への転換の様相を示している。野党側でも、最近の4.27再補欠選挙で中間層、中道層の役割論を強調して勝利した孫鶴圭（ソン・ハクキュ）代表を中心に、古い理念を超越する「民生進歩」への転換を掲げ、既存の理念的境界を超えるアジェンダ開発と政策転換を図っている状況である。

一方、選挙日程が近づき、次期大権を巡る党内競争が激しくなるにつれて、新しい変化に反対して既存の伝統的なアジェンダと政策を強調する立場も強化されている。与党の後発走者たちは、朴槿恵元代表の左派転換に対抗して、伝統的な安保アジェンダと反ポピュリズムアジェンダを提起し、伝統的な保守層を攻略する傾向を見せている。金文洙（キム・ムンス）京畿道知事や鄭夢準（チョン・モンジュン）元代表が反共安保関連アジェンダを提起することや、呉世勲（オ・セフン）ソウル市長が無償給食と半額登録金反対をイシュー化することが代表的な事例と言える。2010年の地方選挙で無償給食公約で成果を上げた野党側は、さらに一歩進んで「大胆な進歩」を掲げたりもしており、いっそ既存の中道改革路線ではなく「普遍的福祉」を次期政府の執権戦略と哲学として掲げるべきだという主張も少なくない。このように、韓国の次期国政アジェンダと執権哲学を巡る政治的構図はさらに複雑化している。

選挙政局が近づくにつれて、政党間、次期候補者間の競争過程で、韓国社会のビジョンと進むべき道についての具体的な政策論争が過熱するだろう。過去、地縁や学縁などの前近代的縁故に基づいた選挙戦略の代わりに、有権者に多様なアジェンダと選択肢を提供し、それを通じて政治的選択を受けるための政策競争が強化されることは望ましいことでもある。

しかし問題は、これらの政党および政治エリートが提起する核心アジェンダと政策代替案が、どれほど主権者である国民の要求と選好を反映しているかということである。このような文脈で特に注目すべきは、韓国の有権者の理念的態度と韓国社会のマクロな理念ムードが、既存の単純な理念的二分法の構図から 벗어나고 있다는 점이다（チョン・ハヌル 2011）。言い換えれば、「保守＝親米＝反北＝成長優先＝ハンナラ党支持」対「進歩＝反米＝親北＝福祉優先＝民主党支持」という二分法的な構図が大きく弱まっている。このような状況変化は、各政治勢力が既存の理念的二分法フレームにのみ依存してアジェンダを設定し、政策代替案を 마련할 경우 다수의 지지는 커녕 자신의 지지층에서조차 지지를 받기 힘들다는 것을 시사한다。したがって重要なのは、変化する有権者の要求が何であり、彼らが望む政策的選好を正確に読み取ることである。結局、各政党、各政治エリートがどれほど有権者の変化する要求を 제대로 포착하여 그에 부합하는 국정어젠다와 정책대안을 제시하는 가에 따라 국민들의 선택이 좌우될 것이다。有権者の理念的態度と政治的選好が変化しているという事実を見過ごし、過去のように各政党と政治エリートが二分法的な理念対決から 벗れられなければ、消耗的な政治的対立だけを招くだろう。

このような文脈で、EAIガバナンスラウンドテーブル研究チーム（チーム長：イ・スクジョン EAI院長）は、次期主要国政アジェンダおよび該当アジェンダ別の核心争点に対する国民世論と政治エリートの認識を調査した。各政党と政治エリートのアジェンダ設定および主要政策を 마련하는 단계에서부터 국민들의 변화하는 목소리를 적극적으로 반영할 필요가 있다는 전제 하에, 한국사회의 정치사회적 국정어젠다 및 정책 선호지형을 분석하고자 하였다。すなわち、国民が望む国政アジェンダは何か、どのような政策を好むのか、そしてこれらの有権者の世論を政党および政治エリートが 제대로 반영하고 있는지를 검토하였다。

研究チームは、このような試みを通じて、政党競争において民意の変化に対する敏感性を高め、さらに韓国の政治とガバナンス過程がより生産的な政策競争となる基盤を作ろうとしている。このため、2011年1月中旬に「韓国社会の政治社会ナショナルアジェンダ」チームを 꾸리고、1차 연구과제로 정치사회 국정어젠다 후보군을 선별하였다。その中から韓国社会で激しい理念的対立が発生したり、専門家グループ内で争点となっている政治社会分野の核心アジェンダを選別し、各分野別に争点が明確な核心イシューを選び出した。これに対し、一般国民1,000名（2月14-15日調査）および韓国の代表的な政治エリート集団である与野党国会議員および各議員室4級補佐官136名（3月2日-9日調査）を対象に同一の質問票を用いて調査を実施し、国民世論と現政治エリートたちの選好の間にどのような共通点と相違点が存在するかを 살펴보고자 했다。

2. 分析枠組みと方法

分析の焦点

本研究の目的のために扱いたい分析の焦点は以下の通りである。

第一に、核心国政アジェンダ、アジェンダ別主要イシューに対する有権者の政策選好が、進歩・保守の理念的次元から見てどちらに位置するかを分析する。各政策イシュー別に、全有権者の選好が理念的に一方の方向に偏っているのか、あるいは中立的に現れているのかを 살펴봄으로써、多数の有権者が持つ各イシュー別の政策態度を確認することができる。

第二に、政策イシュー別に有権者内部の理念的亀裂の程度を把握する。果たして有権者の理念的性向によって、イシュー別の政策選好に違いが存在するのか、また有権者の理念的性向（進歩層と保守層）とイシュー別の政策選好が一致しているのかを 검토할 것이다。

第三に、各イシューに対する与野党主要政党の政治エリート間の政策選好は、どの程度理念的な亀裂の様相を持つのか、各政治エリートの選好が支持層の選好を 제대로 반영하고 있는지 알아보고자 한다。このため、保守政党のエリートと進歩政党のエリートの間に政策選好の差を分析し、それぞれの支持基盤となる理念集団の選好位置と一致しているのかを分析する。

[表1] 次期政治社会分野8大核心国政アジェンダと主要争点イシュー

質問構成 - 8大政治社会アジェンダ、34個の核心イシューを選定

研究チームでは、既存の歴代総選挙および大統領選挙過程で提起された国政アジェンダを収集し、韓国社会で理念的、政治的争点となったイシューを選別し、各種メディアの内容分析を通じて韓国社会の発展方向と関連して今後浮上すると予想される長期国政課題とイシューを追加した。特に、歴代選挙や日常的な政治過程でその重要性にもかかわらず、非生産的な政治的攻防や理念論争に帰結したイシューを可能な限り含め、実際の国民の選好がどうであるかを比較しようとした。このような基準の下で8つの分野の政治社会アジェンダを整理し、各分野別に3～5個の核心争点を選び出した合計34個の政策イシューを導出した。

測定および分析方法

本調査は、アジェンダ別核心イシュー別の有権者および政治エリートの選好に現れる理念的傾向を明確にするため、各質問の回答は進歩的立場の回答と保守的立場の回答に二分化（binary）して調査した。分析の一貫性のために、実際の分析過程では進歩的な回答は1、保守的な回答は2とコーディングした。分からない、あるいは無回答は欠測として処理し、分析から除外した（一般国民および政治エリート調査方法については<付録3>調査方法論を参照のこと）。分析方法は、前述の分析焦点に従って次のように進める。

1) 全体有権者の理念的政策選好分析

各アジェンダの個別のイシュー別に、全有権者の選好が進歩的政策と保守的政策のどちらを好むのかを知るために、個人回答者の回答を平均した点数を比較する。これにより、該当イシューに対する有権者の態度が進歩的な政策と保守的な政策のどちらを好むのかを知ることができ、数値の大きさによってその選好の強さまで簡潔に把握することができる。進歩的な回答が1、保守的な回答が2なので、中間である1.5を基準として、1に近いほど全体的に進歩的な立場を好むイシューと言え、2に近いほど保守的な立場を好む世論が強いイシューとなる。

2) 理念集団別政策選好地形分析

有権者内部の各政策イシューに対する理念的亀裂の様相を一目で把握するために、ポートフォリオマップを作成する。各イシュー別に、保守的な性向の有権者層の回答平均点数と進歩的な有権者層の回答平均点数を交差させて座標平面上に示すことができる。特定のアジェンダに属する複数の個別のイシューに対する進歩層と保守層の回答順序対を表記すれば、一種のアジェンダ別進歩・保守層の政策選好地形を示す政策選好地図が作成される。

あるイシューに対する保守的な有権者の回答平均をx、進歩的な性向の有権者層の回答点数をyとして（x, y）の順序対を作れば、2次元座標平面上に各イシューの理念集団の選好位置を示すことができる。ここで、各イシューに対する回答1は進歩的な立場、回答2は保守的な立場を意味するため、各軸を中間値である1.5で分けると、4つの政策選好地形を示す2×2政策選好地図となる。

図1において、第1象限（x>1.5, y>1.5）は、保守層と進歩層の双方が保守的な政策を好む領域である。第2象限（x <1.5, y>1.5）は、保守層は進歩的な政策を好み、進歩層は進歩的な政策を好むという理念的な亀裂が現れる領域である。第3象限（x<1.5, y<1.5）は、保守層と進歩層の双方が進歩的な政策を好むため、進歩的な理念への収束が現れる領域であり、第4象限（x>1.5, y<1.5）は、進歩層は進歩的な政策を、保守層は保守的な政策をそれぞれ好む領域であり、伝統的な理念対立が現れる。簡単に言えば、第1、第3象限は理念的な収束現象が、第2、第4象限は理念的な亀裂様相が顕著な政治領域である。

3) 政治エリート政策選好地形分析

同じ方法で政治エリート調査結果も、各イシュー別にハンナラ党エリートの選好平均点数をx、民主党エリートの選好平均点数をyとして（x, y）の順序対を作成し、上記の2次元政策選好空間に示せば、アジェンダ別に一般国民の政策選好地形と政治エリートの政策選好地形を直感的に比較するのに便利である。すなわち、有権者内部の進歩層と保守層の政策選好順序対が位置する象限と、政治エリート内部のハンナラ党エリート、民主党エリート層の政策選好順序対が位置する象限が一致する場合、政治エリートの亀裂が有権者レベルの亀裂を反映していると見なすことができる。一方、両者の間に不一致が大きい場合、政治エリートの理念的亀裂は有権者の理念的亀裂様相を歪曲したものと見なすことができる。

[図1] イシュー別政策選好地形分析

x軸：保守層（ハンナラ党）のイシュー選好平均点数、y軸：進歩層（民主党）のイシュー選好平均点数

3. アジェンダ別国民世論と政治エリート選好分布比較

[アジェンダ1] 雇用創出策と政府の役割：市場効率性、労働柔軟性の受容

全体的な理念選好ムード：保守的な政策選好への収束

図2において、「雇用創出策と政府の役割」アジェンダに対する有権者全体の政策選好平均点数を見ると、ほとんどのイシューで保守的な政策を好むことが示された。「政府が企業の規制を強化すべきだと考えるか（1点）、企業の自律性を尊重すべきだと考えるか（2点）」については、回答平均が1.73で、企業の自律性を強調する世論が強く、「政府補助金の拡大を通じて雇用を創出すべきだと考えるか（1点）、企業の成長支援を通じて雇用を創出すべきか（2点）」の質問に対しても、全体平均を1.70とし、企業支援を通じた雇用創出を好む世論が強かった。

就業対策と関連して、「青年層の就業拡大/定年短縮が優先か、高齢者層の就業拡大/定年延長が優先か」については1.60で、青年就業およびそれのための定年短縮よりも高齢者就業および定年延長を好む世論が高かった。一方、雇用創出と関連する労働部門の最大の争点である「労働柔軟性」問題についても1.59点で、「労働権強化（1点）」よりも「労働柔軟性（2点）」をやや好むことがわかる。経済領域における政府の役割の最大の争点の一つである「公企業」イシューの場合、1.55点であり、前述のイシューに比べて政策選好の偏りの程度は弱かったが、やはり「公企業の民営化」という保守的な立場が相対的に強かった。全体的に、政府の役割に関するイシューにおいて、国民は政府よりも企業や民間領域をより信頼していることが示され、労働政策においては実用的な態度が際立っていると言える。

[図2] 「雇用創出と政府の役割」関連イシューに対する一般国民政策選好分布（%）

有権者の理念的亀裂の弱化、保守的な政策への収束

政治エリートにおいては、伝統的な理念対立が顕著

図3で確認できるように、「雇用創出および政府の役割」イシューの中で、ほとんどの政策選好が有権者内部では大きな理念的葛藤なく、概ね保守的な政策で合意される第1象限に位置している一方、政治エリートの間では第4象限に位置するイシューが多い。

一般国民レベルでは、公企業の効率化策に関連してのみ、保守層は1.59点（1.5超）、進歩層では1.47点（1.5未満）で政策選好の方向が分かれたが、残りのイシューについては、進歩層と保守層の双方が回答平均が1.5を超え、企業自律性（保守1.76、進歩1.72）、雇用創出における企業主導性（保守1.77、進歩1.66）、高齢者就業と定年延長を好む立場（保守1.61、進歩1.61）へと収束する様相を見せた。労働柔軟性問題においては、保守層では労働柔軟性を強調する（1.63）立場が強かったが、進歩層でさえ1.51で、労働権保護の観点からアプローチする立場と労働柔軟性を強調する立場が拮抗し、全体的に労働柔軟性の方へ重心が置かれる様相である。

しかし、政治エリートレベルでは、雇用創出方法、企業自律性、労働柔軟性イシューの場合、伝統的な理念対立が現れる第4象限に位置し、ハンナラ党のエリートたちは主に企業自律性（1.85）と雇用創出における政府主導性（1.91）、労働柔軟性（1.84）を強調するが、逆に民主党のエリートたちは企業に対する政府規制（1.38）、政府支援を通じた雇用創出（1.45）、労働権保障（1.33）を優先視することが示され、両政党間の理念的亀裂が少なくないことがわかる。一方、就業対策については、ハンナラ党のエリートたちが青年就業および定年短縮を好む（1.42点）傾向が見られたのに対し、民主党のエリートたちは立場が半々で分かれている（1.51点）。国民世論では、進歩層が政府規制を、保守層が民営化を好むという伝統的な対決様相を示したが、エリートレベルでは政策選好位置が第3象限に位置し、ハンナラ党のエリート（1.47<1.5）も民主党のエリート（1.15<1.5）も、公企業の民営化よりも公企業に対する政府規制強化に重点を置く方向へと収束する様相を見せている。

[図3] 「雇用創出と政府の役割」政策選好地形比較：一般国民対政治エリート（%）

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

[アジェンダ2] 二極化緩和と福祉：普遍的福祉より生産的、選択的福祉選好

全体的な理念選好ムード：選択的、生産的福祉路線優勢、富裕層減税は拮抗

「二極化緩和および福祉」アジェンダの場合、一般的に進歩寄りのアジェンダとして知られているが、実際の個別の政策別に 살펴보ると、イシューごとに立場の違いが現れている点に注目すべきである。

特に現在、与野党間の最大の福祉論争の争点となっている「普遍的福祉/増税論」対「選択的福祉/減税論」を好む（1.65）、低所得層対象の社会安全網と関連して、「低所得層対象の社会福祉給付を拡大する」ことよりも「就業のための教育と訓練拡大」を優先する世論が強い（1.69）。野党側は2010年の無償給食論争を経て、金大中（キム・デジュン）政府時代の「生産的福祉」、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府時代の「社会投資論に基づく福祉」から急激に移動し、「普遍的福祉」を掲げているが、今回の調査結果では、このような福祉アプローチの変化がむしろ国民世論とは乖離しているという診断となった。

しかし、福祉方法論の次元では保守的な政策（選択的福祉/生産的福祉）を好む世論が強かったが、個別の福祉イシュー別にみると多様な様相を示している。まず、財産税課税率引き下げに代表される「富裕層減税論」については、賛成する立場に劣らず、むしろ課税率を高めるべきだという立場も強く対立している（1.49）。いわゆる社会二極化深化過程で、既得権層に対する不信と反発が拡散した結果と見える。

育児/保育政策と関連しては、育児保育に対する直接的な支援を拡大すべきだという主張が、長期的な次元での少子化問題解決のために多子出産奨励支援を強化すべきだという立場をやや上回っている（1.45）。一方、4大保険で表現される福祉給付の不均衡問題については、保険料を引き上げて支給額を縮小する案よりも、運営の効率化と不正受給防止という福祉伝達体系および運営の効率化案を圧倒的に好んでいる（1.08）。

[図4] 「二極化緩和と福祉」イシューに対する一般国民政策選好分布（%）

有権者の理念的収束が優勢、富裕層減税には理念的亀裂

政治エリートは福祉方法論（普遍的福祉対選択的福祉、直接支援対職業訓練強化）において亀裂が大きい

図5で確認できるように、「二極化と福祉」アジェンダに対する一般有権者レベルでのイシュー別政策選好地形と、政治エリートレベルでの政策選好地形には少なくない違いが見られる。

一般国民レベルでは、イシュー別に進歩層と保守層の政策選好位置を座標平面上に示すと、第1象限、第3象限に主に位置し、収束する傾向が強いことを示している。まず、議論となっている普遍的福祉/増税立場対選択的福祉/減税について、選択的福祉/減税という保守的な傾向（保守1.69、進歩1.56）へ、低所得層支援策においても直接的な支援拡大よりも生産誘発的な教育および就業訓練強化を優先（保守1.74、進歩1.64）するという保守的な政策選好へと収束した。これに対し、育児/保育支援優先対多子出産奨励政策優先では、育児/保育支援を拡大すべきだという立場が強く（保守層1.49、進歩層1.39）、福祉財源拡充策については、運営および福祉伝達体系の効率化が保険料引き上げおよび支出削減よりも優先されるという立場（保守1.06、進歩1.08）へと収束した。ただし、財産税課税率問題（富裕層減税）においては、保守層では引き下げ（1.53）、進歩層では引き上げ（1.42）を好むことで、理念的なギャップが大きいことを確認できた。

一方、政治エリートレベルでの政策選好間のギャップを見ると、富裕層増税（ハンナラ党1.35、民主党1.13）、育児/保育支援優先（ハンナラ党1.11、民主党1.13）、4大保険運営および伝達体系の効率化選好（ハンナラ党1.08、民主党1.08）という方向で明確な収束現象が現れ、これらのイシューの政策選好位置はすべて第3象限に位置している。しかし、核心争点となっている福祉方法論イシューに対する政策選好は、伝統的な理念対立領域である第4象限に位置し、理念的性向と政策選好が相反する様相を見せている。すなわち、低所得層支援方法については、低所得層直接支援対就業教育訓練強化について、ハンナラ党のエリートたちは1.59、民主党のエリートたちは1.35であり、普遍的福祉論対選択的福祉論については、ハンナラ党のエリートたちは1.75、民主党のエリートたちは1.15で、明確な立場の違いを発見することができる。少なくとも福祉方法論については、民主党の政策選好位置は全体国民はもちろん、進歩的な性向の有権者の位置とも乖離しており、現在の論争構図では支持層拡大が容易ではないことを示唆している。

[図5] <二極化緩和と福祉>政策選好地形の比較：一般国民 対 政治エリート(%)

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

[アジェンダ3] 教育と人的資源開発：教育の均等化の枠組みを維持しつつシステム改革が必要

全体的なイデオロギー選好ムード：均等化基調を維持しつつ、大学の学生選抜権、教育市場の開放には賛成

「<教育問題>」については、高校の均等化基調を維持すべきという意見が多数を占める一方、特異高校・特異専門高校の拡大については賛否が分かれている。まず、高校の均等化を維持するか廃止するかという問題については、全体の回答平均が1.40点であり、維持すべきという意見が多数であったが、特異専門高校・特異高校を制限するか拡大するかという問題については1.50点と、拮抗した状況であった。

しかし、学生選抜権の問題や教育市場の開放問題については、大学選抜権を大学に委ね、開放を好む保守的な政策に対する人気が高い。学生選抜権と関連して、現行制度を維持するか、大学の選抜権を強化するかという質問に対し、全体の回答者の平均は1.68であり、大学に選抜権を与えるという意見が強かった。また、教育市場の開放問題についても1.76点であり、市場開放を抑制するよりも開放すべきという世論が多数であった。これは、現行政府の意向が強く反映された教育政策と国内教育システムに対する不満と不信が深刻であることを裏付ける結果と見られる。

一方、教育現場で最大の争点となっている学生の人権対教権保護の問題については、教権強化が優先されるべきだという世論が多数を占めている。教権強化を優先すべきだという意見が1.77点と圧倒的に優勢であった。

[図6] <教育と人的資源>イシューに対する一般国民の政策選好分布(%)

有権者態度の両立性、教育理念は進歩的に収束 - 教育政策では保守的に収束

エリート層は教育理念では進歩的に収束 - 教育政策では政策的対立

「<教育問題>」の場合、有権者内部の政策選好に見られる亀裂様相と、政治エリート間の政策選好の亀裂様相には大きな隔たりが存在する。

一般国民のレベルでは、進歩的傾向の有権者と保守的傾向の有権者の間で、教育理念に関連する争点、すなわち均等化については、均等化を強調する立場が多数を占める一方、現行教育システムを変えようとする諸政策については、保守的な立場への収束現象が顕著である。保守層、進歩層の回答のペアは、特異専門高校・特異高校の問題を除けば、主に第1・第3象限に位置している。まず、教育哲学が反映されている高校の均等化については、進歩層と保守層の双方とも教育機会の均等を強調する均等化維持に賛成票を投じた（保守層1.47、進歩層1.35）。特異専門高校・特異高校政策においては、進歩層1.42点、保守層1.52点と、立場の違いが見られる。しかし、教育市場の開放を好み（保守層1.78、進歩層1.76）、大学選抜権の強化（保守層1.70、進歩層1.64）をすべきだと考える点においては、イデオロギー的傾向による差はなかった。特に現場でイデオロギー対立の要素となっている学生の人権対教権の衝突問題についても、進歩層、保守層の双方とも教権を優先すべきだという声が強い（保守層1.85、進歩層1.69）。

一方、エリート層においては、均等化問題、特異専門高校・特異高校問題で、与野党ともに進歩的な立場への収束現象が顕著である。均等化問題については、ハンナラ党1.32、民主党1.08と、高校均等化維持の立場が強く、一般国民の世論に忠実な結果となった。特異専門高校・特異高校問題についても、ハンナラ党エリート1.42、民主党エリート1.18と、拡大よりも制限を設けるべきという世論が強い。ハンナラ党は保守層の支持者よりも、特異専門高校・特異高校問題に対して進歩的な解決策を受け入れる傾向が強いと見ることができる。

しかし、教育改革関連政策においては、与野党エリート間のイデオロギー的視点の違いが大きいことが明らかになった。まず、大学に選抜権を強化すべきだという立場に対し、ハンナラ党エリートは1.71点と賛成世論が強かったが、民主党エリートの場合は1.30点と反対であり、教育市場の開放については、ハンナラ党エリートは1.86点と賛成が強かったが、民主党エリートの場合は1.34点と反対の立場であった。学生の人権対教権の問題についても、教権を強化する方向で収束している一般国民の世論とは異なり、ハンナラ党エリートは教権強化を優先（1.81）し、民主党エリートは学生の人権を優先（1.45）する様相を示している。

[図7] <二極化緩和と福祉>政策選好地形の比較：一般国民 対 政治エリート(%)

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

[アジェンダ4] 持続可能な開発：持続可能性と開発主義が共存

全体的なイデオロギー選好ムード：環境・均衡開発の価値と不動産・生命工学分野の開発主義が両立

調査結果を見ると、「<持続可能な開発>」イシューについては、環境・均衡発展の論理が、不動産開発・生命工学のような国家競争力アジェンダについては開発主義を好むなど、相反する価値の立場が互いに両立する両立性が確認されている。

全体の有権者の政策選好を見ると、環境保全が優先か産業開発が優先かという問題については1.20点であり、環境保全を優先すべきだという意見が非常に強く示されている。また、均衡発展が優先か、首都圏育成のための規制緩和が優先かという質問についても、全体の有権者の回答平均点は1.17点であり、均衡発展を強調する立場に世論が非常に強く偏っていることがわかる。

しかし、不動産開発及び住居問題と直接関連する不動産規制問題については、規制を強化し需要を抑制するか、不動産規制を緩和し供給拡大を誘導するかという問題に対し、全体の平均1.69点であり、規制を緩和し供給を拡大すべきだという立場に偏っている。一方、次世代成長産業として注目される生命工学分野について、生命倫理を強調するか、競争力強化を優先するかという問題についても、有権者全体の回答平均が1.58であり、競争論理を強調する立場が多数となっている。

[図8] <持続可能な開発>イシューに対する一般国民の政策選好分布(%)

有権者の持続可能性の価値と開発・競争力の保守論理の共存

エリート層は均衡発展と不動産開発規制を巡る政策的対立

先に見たように、「<持続可能な開発>」関連イシューの中で、有権者レベルでは産業開発よりも環境保全を、首都圏集中よりも均衡発展を好む一方で、不動産開発規制緩和及び生命工学における競争力の価値を優先するという点で、持続可能性と開発に対する立場が共存していることが示された。このような様相は進歩層と保守層で共通して見られる。しかし、与野党政治エリート間では、開発イシューと関連して、与野党間の政策選好に明確な立場の違いが確認される。

まず、有権者レベルで見ると、均衡発展対首都圏開発、環境保全対産業開発イシューについては、進歩層、保守層ともに均衡発展（保守1.21、進歩1.12）、環境保全を優先（保守1.26、進歩1.12）する方向への収束現象が見られる。しかし逆に、不動産規制を強化するか緩和するか、生命産業における倫理性を優先するか競争論理を優先するかについては、進歩、保守を問わず、規制緩和（保守1.72、進歩1.68）と競争論理（保守1.59、進歩1.59）が優先だと回答した。

しかし、政治エリートレベルで見ると、与野党エリートともに環境保全と開発価値の中では環境の価値（ハンナラ党1.24、民主党1.00）を、生命産業開発において倫理性と競争力のうちどちらを優先すべきかという問題では競争力の価値を好む（ハンナラ党1.68、民主党1.51）ことで、一般国民レベルの政策選好分布と一致する傾向を示した。一方、不動産規制問題と地域均衡発展問題においては、明確な立場の違いを示した。すなわち、不動産規制の有無については、ハンナラ党エリートが1.77で規制緩和に重きを置いているのに対し、民主党エリートは1.36で規制強化側に選好を示している。均衡発展対首都圏開発問題においては、ハンナラ党エリートの場合1.91で圧倒的に首都圏規制緩和を選んだ回答が多いのに対し、民主党エリートの回答平均は1.45で均衡発展側に偏っている。

[図9] <持続可能な開発>政策選好地形の比較：一般国民 対 政治エリート(%)

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

[アジェンダ5-6] 韓国社会の開放性と政治的秩序

全体的なイデオロギー選好ムード：経済的保護主義と多文化主義が優勢、自由より公共秩序を優先

「<韓国社会の開放性>」関連イシューについては、全体の有権者の回答平均を見ると、経済的次元では保護主義が、社会的次元では多文化主義が広く浸透していることが確認される。経済的保護主義を代表的に示す米市場開放イシューについては、全体の回答平均1.19であり、米農家保護が優先だという立場が明確であった。逆に、社会的多様性と開放性を示す民族・人種的多様性を認めるべきか、単一民族の血統を固守すべきかについては、やはり1.19点であり、民族・人種的多様性を認めるべきだという方向へ偏っている。しかし、移住労働者問題のように、国内労働者の経済的利益が関わる事案については、やはり1.54点であり、移住労働者の数を拡大するよりも制限すべきだという保護主義的な視点の方へ中心が移動している。

一方、「<政治的自由と公共秩序の調和>」イシューについては、全般的に政治的自由に対する無制限な保障よりも公共秩序をより優先する態度が顕著である。生存権と国民感情を考慮した法執行か、例外のない厳格な法秩序運用が重要かという問いに対し、有権者の回答平均が1.71点であり、厳格な法秩序が優先だという方向へ回答が偏っている。同様の文脈で、集会・デモの自由を保障することが優先か、公共秩序を維持することが優先かという問いに対し、回答平均が1.66であり、公共秩序の維持を優先している。しかし、このような秩序維持のために政府の規制が必要かについては、相反する態度が見られる。政府がインターネットの自由を保障すべきか、オンライン規制を強化すべきかという質問に対し、平均点が中間である1.5に満たない1.40にとどまっており、インターネットの自由を保障することを優先している。公共秩序を優先しつつも、それのための政府の規制には抵抗感が共存すると判断される。

[図10] <社会の開放性>と<政治的秩序>イシューに対する一般国民の政策選好分布(%)

有権者レベルでは、「<開放性>」では経済的保護主義・社会的開放性を好み、「<政治的自由>」では法治を重視

エリートレベルでは、「<開放性>」及び「<政治的自由>」において、与野党ともに開放性と自由を重視

「<開放性>」イシューについては、有権者レベル内部で進歩・保守のイデオロギー的偏りなく、経済的には保護主義、社会的には多文化主義を認める態度が明確である。米市場開放問題については、保守層1.24、進歩層1.12であり、農民保護を優先していたが、民族・人種的多様性問題については、保守層1.20、進歩層1.16であり、単一民族維持よりも多様性を尊重する開放的な態度が先行している。ただし、経済論理が介入する移住労働者の拡大問題については、保守層1.56、進歩層1.49と、やや立場が分かれている様相である。

注目すべき点は、「<開放性>」イシューに関しては、政治エリートもイデオロギー的・政治的な亀裂様相よりも、一般国民に劣らず政策選好における収束現象が顕著であったことである。米市場開放問題において、ハンナラ党1.21、民主党1.08と保護主義を優先し、民族・人種的多様性イシューについても、ハンナラ党1.04、民主党1.05と、多文化主義の受容度がいずれも高かった。特に政治エリートの間では、移住労働者の問題においてもむしろ拡大すべきだという立場に収束（ハンナラ党1.46、民主党1.37）するなど、社会的開放と多文化現象に積極的に同調する姿であった。

「<政治的自由と公共秩序の調和>」アジェンダについては、イシュー別に政策亀裂の様相が多様に現れている。一般国民レベルで法秩序の確立については、進歩・保守のイデオロギー的態度と関係なく、例外のない法秩序の確立が必要だと見ており（保守1.74、進歩1.65）、逆に政府のオンライン規制については、逆に自由を保障すべきだという方向へ収束する様相を示した（保守1.48、進歩1.28）。しかし、集会・デモの自由と公共秩序の問題については、保守層では公共秩序を（1.77）、進歩層では集会・デモの自由を優先することで（1.47）、イデオロギー的な対立の火種となりうることを示している。

政治エリートレベルで見ると、集会・デモ法関連イシューでのみハンナラ党と民主党エリート間の政策選好の差が発見され、その他のイシューでは進歩的な立場への収束様相を示している。すなわち、生存権・国民感情を考慮した法執行か、例外のない厳格な法執行かという問題については、一般国民とは異なり、生存権と国民感情を考慮すべきだという共通認識が形成されている（ハンナラ党1.47、民主党1.20）。オンライン規制についても、規制よりも自由を優先するという点（ハンナラ党1.29、民主党1.10）で一般国民の政策選好地形と一致している。ただし、集会・デモの自由という自由の価値と公共秩序という価値が衝突する場合には、ハンナラ党エリート1.67で公共秩序を、民主党エリートは1.20で政治的自由を優先する態度で、明確な亀裂様相を示している。

[図11] <社会の開放性>と<政治的秩序>政策選好地形の比較：一般国民 対 政治エリート(%)

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

[アジェンダ7] ガバナンスと行政：ガバナンス参加の拡大、行政改革は慎重に

全体的なイデオロギー選好ムード：民間領域のガバナンスを拡大し、行政改革には保守的なアプローチを

「ガバナンスと行政改革」の課題については、政策決定過程における民間部門の参加を拡大すべきだとの認識が広がる中で、各種行政改革に対しては無理な改革よりも慎重なアプローチが好まれている。高位職の人事基準においても、専門性よりも道徳性を重視する世論が強い。

図12において、まずガバナンス改革の次元から見ると、民間団体の政策参加を強化すべきか、政府政策の求心力を強化すべきかという問題に対し、国民全体の政策選好の平均点は1.32であり、民間部門の参加を強調していることが確認される。現政権内で論争となってきた行政区域再編問題についても、1.44点であり、現行の行政区域を維持する方に世論が集中している。高位職（大臣）の人事基準についても1.44点であり、専門性よりも基本的な道徳性を強調する世論が強い。一方、分権化改革についても1.74点であり、全面的な分権化よりも地域別の受容能力に応じた段階的な分権化を好む世論が強いことが示され、全体的に無理な改革や政府の効率性よりも民意の収束と参加、既存の制度下での漸進的な改革を好む傾向が見られた。

図12 「ガバナンスと行政改革」の課題に対する一般国民の政策選好分布（％）

有権者内部の政策選好の収束は高い

エリート層では分権化戦略と高位職人事基準で立場の違いが鮮明

図13において、有権者レベルと政治エリートレベルでの政策選好の地形を比較すると、前述のほとんどの議題と同様に、有権者レベルでは理念的な収束現象が顕著である一方、政治エリート層では政治的選好の対立が確認される。

まず、一般国民レベルで見ると、政府政策決定過程における効率性のための政府主導性よりも協治に基づくガバナンスへの要求が、進歩・保守層双方から高く示された（保守1.37、進歩1.26）。これは、民間部門の意思収束と参加というコミュニケーションプロセスなしには政策推進が困難になっていることを示す結果である。一方、行政改革の再編や地方分権の推進戦略においては、慎重なアプローチを好む方向へと収束している。行政区域再編については、保守層1.39、進歩層1.50と慎重な姿勢を示しており、地方分権戦略においては、保守層1.77、進歩層1.69と、全面的な地方分権よりも地域別の受容能力を考慮して現実的にアプローチすべきだという意見に収束している。反面、全体有権者レベルでは、高位職人事において専門性よりも道徳性を強調する世論が強かったが、内部的に立場の違いが確認される。すなわち、保守層では1.52で専門性を、進歩層では1.38で道徳性を強調するという対照的な様相を示している。

一方、エリート層では、民間参加型ガバナンスを強化すべきだという点では一般国民の政策選好と一致したが（ハンナラ党1.42、民主党1.13）、それ以外の課題については政策選好の分布に大きな違いが見られた。まず、一般国民レベルでは行政区域再編に否定的、あるいは賛否が拮抗していたが、エリートレベルでは与野党共に行政区域再編に肯定的な姿勢が強かった（ハンナラ党1.53、民主党1.62）。また、地方分権拡大戦略においても、一般国民レベルでは進歩層、保守層共に慎重なアプローチを好んだが、政治エリートの間では政治的な亀裂が現れる事案である（ハンナラ党1.79、民主党1.43）。ただし、高位職人事においては、一般国民レベルで理念的傾向別に道徳性と専門性の評価基準が異なったように、エリートレベルでも与党であるハンナラ党のエリートは専門性を、野党である民主党のエリートは道徳性を強調するという違いがそのまま現れている。

図13 「社会の開放性」と「政治的秩序」の政策選好地形比較：一般国民対政治エリート（％）

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

【アジェンダ8】政治改革：憲法改正の世論は高いが、現行の権力構造の枠組みは維持

全体的な理念選好ムード：憲法改正は必要だが、大統領制・小選挙区制は維持すべき

政治圏内部では、最大の関心事の一つである「政治改革」の課題について、課題ごとに有権者の選好位置が異なって現れている。まず、最大の争点である憲法改正問題については、1.59点と憲法改正を好む立場が多数であった。しかし、争点となっている権力構造問題と選挙区制改革においては、既存の制度を固守しようとする世論が強かった。大統領制と議院内閣制の中では1.39で大統領制を好み、選挙区制改編と関連しては1.45点で現行の小選挙区制を好む立場がやや強く示された。しかし、現行の単一制に代わり地域分権を強化した連邦制への改編については1.53と、やや連邦制改編を好む世論が多く示され、比例代表制についても1.64点と、比例代表制を拡大するよりも縮小すべきだという世論が強く示された。まだ政治圏が国民が体感できるような比例代表制の長所を示せていない結果と言える。

図14 「政治改革」の課題に対する一般国民の政策選好分布（％）

有権者レベルでは憲法改正・権力構造で収束、選挙区制・連邦制案で政策の亀裂

エリート層は異例にも政策的な収束度も高い

他のアジェンダとは異なり、「政治改革」アジェンダでは、政治エリート間の政策選好の収束現象がかなり高い水準で現れている。一般国民レベルでは、政治改革の核心的争点である憲法改正問題、権力構造の再編については、概ね憲法改正の必要性を認めつつも（保守層1.60、進歩層1.60）、現行の大統領制の基本枠組みは好む方向へと意見収束が見られる（保守層1.34、進歩層1.42）。最近の権力構造改編案関連調査で憲法改正の必要性を提起しつつ、実際の憲法改正案として大統領の4年重任制への選好が最も高く示されるのは、こうした世論が反映されたものと見られる。比例代表制の問題においても、比例代表制を縮小する方向へと世論の収束現象が見られる（保守層1.68、進歩層1.58）。しかし、選挙区制においては、保守層は現行の小選挙区制を好み（1.40）、進歩層は中選挙区制（1.53）の方へとやや傾いている。

一方、エリート層では、選挙区制のほぼ全領域で政策選好の収束現象を確認できる。憲法改正については、ハンナラ党エリート層が1.87、民主党エリート層が1.58と強度の差はあるものの必要性には共感しており、権力構造においてもハンナラ党エリート層が1.19、民主党エリート層が1.37と、現行大統領制の枠組みの維持を好んでいる。政治エリート層では、単一制・連邦制案についても現行の単一制の枠組みの維持を好む（ハンナラ党1.27、民主党1.44）ことで一致しており、比例代表制の問題においては、一般国民とは異なり拡大すべきだという立場に共通認識が形成されている（ハンナラ党1.47、民主党1.26）。ただし、選挙区制改編と関連しては、ハンナラ党エリートが1.44で現行の小選挙区制を好むのに対し、民主党エリートは1.51でやや中選挙区制を好む立場が大きいものの、概して両者の立場は拮抗している状況と見ることができる。しかし、全体的に両政治エリート間の政治改革の方向性については、概してかなりの合意水準を示している点は注目に値する。

図15 「政治改革」政策選好地形比較：一般国民対政治エリート（％）

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

4. 結び

以上、分析結果を通じて、各個別の議題ごとに有権者の全体的な政策選好が概ねどちらの方向に偏っているのか、有権者内部の理念的傾向別の立場の違いが現れる様相と、与野党政治エリート間の立場の違いが現れる様相を比較検討した。ここで示された重要な特徴を整理すると以下のようになる。

第一に、有権者の政策選好位置（ムード）は理念的な一貫性がなく、アジェンダによって理念的な偏りが生じている。特に同一アジェンダ内でも課題ごとに進歩的価値や政策を好むかと思えば、逆に保守的な価値や政策を好む様相が混在して現れる。これは、次期大統領選挙局面において、理念的なムードが一方向へ一貫して偏るというよりも、課題ごとに相反する立場が共存する現実を示しているものである。特に経済危機以降、雇用や福祉の課題のような進歩親和的なアジェンダが浮上しているが、これらのアジェンダの政策化過程において、進歩側が主張する大きな政府と普遍的福祉よりも、企業と市場を信頼する小さな政府と選択的・生産的福祉を好むという点は、今後の政党間の政策競争において注目すべき点である。

第二に、有権者レベルでの進歩層と保守層の課題別政策選好に関する分析結果は、従来の理念的な二分法的な亀裂様相を示す課題よりも、むしろ進歩・保守の境界を越えて理念的な収束現象を示す課題が支配的であるという事実を示した。もちろん、進歩層と保守層間の政策選好の距離で見ると少なくない差が存在するが、政策選好のポジションを方向性の次元で2×2政策空間に位置づけてみると、概ね同じ立場に収束する第1象限、第3象限に位置する場合が多かった。[図16]において、全34の政策課題のうち、同じ空間に含まれる場合が25の課題もあった。その中でも、進歩的な方向へ収束するよりも保守的な方向へ収束する課題が相対的に多かった。したがって、両集団間の政策選好の理念的な距離だけを考慮して対立・葛藤的な構図として把握するよりも、方向性の次元で見た場合に好む政策が収束する現象に注目する必要がある（イ・ネヨン 2010; Jhee 2006）。

第三に、国民世論の理念的な収束傾向とは異なり、政治エリートレベルでは与野党政治エリート間の収束する課題と、依然としてハンナラ党・保守政策、民主党・進歩的傾向の政策として理念的な亀裂が現れる課題が拮抗している点である。まず、「政治改革」と「社会の開放性」アジェンダを含め、34課題中19課題が政策的な収束領域である第1象限（3課題）、第3象限（16課題）に位置している。第3象限に多数が位置しているということは、与野党政治エリートの政策選好が概ね進歩的な立場へと収束していることを意味し、ハンナラ党エリートの政策選好が従来の常識的通念とは異なり、かなり左傾化していることを示している。こうした政策的な収束に劣らず、全34課題中14の主要課題に対する政策選好位置が、伝統的な理念的対立が現れる第4象限に位置していた。政治エリートレベルでは、少なくない主要課題において、伝統的な理念的二分法に基づく政策的な亀裂と葛藤要因が発見されるわけである。これは、政治エリート間の政策競争が、一般有権者レベルで見られる理念的な収束現象――従来の理念的境界を越える相反する立場の増加現象――を正確に反映していないことを意味する。

図16 34の課題領域政策選好地形比較：一般国民対政治エリート（％）

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

民主化以降、1988年-1997年のハンナラ党政権10年、1998年-2007年までの民主党政権10年、現ハンナラ党政権5年の弁証法的政治変動を経て、特定の理念、地域、政党に対する党派性に基づいた有権者の「묻지마式支持」が弱まっている。これは無党派層、中道層、離脱投票層の増加と共に、最近の選挙で地域主義、政党投票、理念投票よりも 견제 및 균형 투표（牽制と均衡の投票）の強化につながったと判断される（チョン・ハヌル 2011）。

実際の今回の調査は、選挙領域だけでなく政策領域においても、有権者の政策選好が従来の理念の境界を越えて現実主義的な選択を通じて、特定の課題では保守的な選択を、他の課題では進歩的な選択を同時に取る、相反する選択と理念的な収束現象が顕著であることを示した。政治エリートたちがこうした有権者の変化を正確に読み取れず、従来の二分法的な理念構図の中で自身の政策的立場を固守したり、有権者の選好と異なり過度に左傾化競争を繰り広げたりする場合、現実的で柔軟な有権者の政治的支持を獲得することは期待できないだろう。現在、与野党は4.27補欠選挙以降、次期大統領選挙を見据え、党のアイデンティティと政策的立場の調整作業に余念がない。党内外で党の活路を巡り、与野党共に左傾化あるいは右傾化など、理念的な方向性に関する論争が深刻である。しかし、本研究の分析結果は、政治エリートたちがアジェンダと課題によって有権者の政策選好が変化する理念的な柔軟性と政策選好の複雑性を正確に理解する必要があることを示している。■