【EAI观点评论】历届政府的“跛脚鸭”现象与李明博政府第四年的课题

▶ 本报告主要内容已提前刊载于《周刊东亚》的专栏“国民关注经济稳定与安保强化，李明博关注修宪与科学园区再审查”

（No.775.2011.3.1, 26-29）。

经济与安保不稳定是关键。独断专行的政治不可取。

1. 执政第四年：跛脚鸭现象是必然？

即将于2月25日迎来就任三周年的李明博总统，外界对其看法呈现出双重性。最受关注的是，他将如何推进执政第四年堆积如山的国政课题，其国政运营方向备受瞩目。但同时，人们也日益关注他能否避开历届政府都未能幸免的执政第四年“跛脚鸭”困境。从图1和图2中历届政府的国政支持率变化来看，执政第四年出现支持率急剧下滑，并伴随各种腐败或国政失败导致民心离散的现象，已是常态。

图1 金泳三/金大中政府时期的国政支持率变化

资料来源：韩国盖洛普 / 注：红圈标示金大中政府时期的事件，蓝圈标示金泳三政府时期的事件。

金泳三政府和金大中政府时期呈现出非常相似的模式。执政初期虽享有高支持率，但初期的期望值逐渐被各种政治社会矛盾和国内外安保问题所取代，导致国民失望情绪蔓延。进入执政第四年，随着各种腐败案件的爆发，政府迅速丧失了对国政的掌控力。金大中政府在执政第三年因南北首脑会晤获得了54.4%的过半数支持，但进入第四年后，随着所谓的“三大门”（李容浩/郑贤俊/陈性浩门）等风险投资相关事件的爆发，支持率骤跌至20%区间。

金泳三政府初期，因首次文民改革获得了70-80%的高支持率，但在“首次文民政府”的期待下，各种社会阶层矛盾加剧，并在朝鲜核危机加深的背景下，执政第三年支持率已出现下滑。然而，从1995年下半年开始，随着对“5·18事件”真相调查的正式展开，以及在执政第四年即1996年初，通过“重塑历史”运动，支持率一度恢复到40%区间，似乎渡过了“四年之痒”。但进入下半年，“韩宝门”事件的爆发给金泳三政府带来了整体危机，使其陷入“跛脚鸭”困境。

卢武铉政府时期也未能幸免。尽管怀揣着对政治改革的殷切期望上任，但由于政权初期爆发的亲信腐败和对朝汇款事件等，支持率从一开始就出现下滑。然而，在2004年弹劾案之后，支持率一度回升至57%。此后，在专注于对日外交和经济外交时，支持率维持在35%-40%区间，但由于执着于意识形态议题，支持率跌至20%区间。到了执政第四年即2006年，随着5·31地方选举的失败、朝鲜核试验以及房地产价格的飙升，支持率在12月跌至15.3%。卢武铉政府深刻体会到了“跛脚鸭”的痛苦。

图2 卢武铉总统与李明博总统国政支持率变化比较（%）

资料来源：卢武铉政府时期第一年第一、二季度调查，第三年第二季度，第四年第一、三季度数据，以及李明博政府第一年第一季度调查为Media Research结果，其余调查为EAI·韩国研究调查。

注：红圈标示卢武铉政府时期的事件，蓝圈标示李明博政府时期的事件。

2. 迎来执政第四年的李明博总统与前总统卢武铉的视角差异

李明博总统：“还有两年任期，修宪为时不晚”

卢武铉：“与其制造风波，不如完成已开展的工作更重要”

李明博总统的第四年是否也会面临严峻的“跛脚鸭”局面？抑或是将首次打破“四年之痒”的魔咒？人们对此高度关注。因为他以历届总统中最高的支持率开启了执政第四年。对此，在2月1日“总统新年电视座谈会”上，当被问及是认为“已经进入第四年”还是“还有第四年”时，李明博总统回答说：“还有两年任期”。事实上，他强烈敦促进行修宪和行政区划调整的讨论，并对2011年韩国经济实现5%增长、出口额达到1万亿美元表现出谨慎乐观的态度。对于韩美FTA、科学园区选址再审查等争议性议题，他也展现出强烈的推进意愿和自信。

这与前总统卢武铉在迎来执政第四年时所展现的态度形成鲜明对比。当时，卢武铉总统在2月28日迎来执政第四年之际，在与记者一同登山的过程中，批评了五年任期制总统的弊端，并认为任期内举行选举不利于国政。但他同时警惕修宪论的扩散，并表明立场：“与其制造不必要的风波，不如完成已开展的工作更重要”。

李明博总统认为“还有两年任期”，而前总统卢武铉则认为“已过四年，与其制造不必要的风波，不如专注于收尾工作”。两位总统做出截然相反的选择，原因何在？两位总统的支持率变化提供了线索。在结束执政第三年之际，卢武铉前总统和李明博总统的支持率形成了鲜明对比。卢武铉前总统在执政第二年（2004年）弹劾案后，支持率一度飙升至57%，但随后在推进引发朝野激烈抵抗的“四大改革法案”以及提出与新国家党“大联合政府”构想（2005年7月）的过程中，支持率跌至20%区间。相反，李明博总统在经历执政初期的烛光集会引发的支持率急跌后，每年支持率提升超过10个百分点，在即将迎来执政三周年之际，支持率维持在40%-50%区间。

与历届政府国政支持率逐年下降的趋势不同，李明博总统反而以经济复苏为契机，通过开发“中道实用主义”、“公正社会论”等能够凝聚国民对政府期待的国政议题，成功提升了支持率。因此，李明博总统在迎来执政第四年之际的自信并非空穴来风。与历届总统在执政后半期因“跛脚鸭”问题而未能取得显著国政成就不同，他已具备了在剩余任期内推行宏伟国政计划所需的基础实力。

3. 从卢武铉政府的失败中应吸取的教训

然而，也不能忽视潜在的隐患。2010年地方选举中，在首尔和京畿道勉强获胜，仅能在保守势力的大本营——大邱/庆北/釜山地区保住阵地。事实上，卢武铉政府在弹劾案后也曾获得57.0%的支持率，在执政第三年初期支持率也曾徘徊在40%以上。然而，卢武铉政府在结束执政第三年时，支持率已减半。李明博政府也不能保证不会遭遇类似情况。有必要以历届政府的经验为鉴，提前做好预防。那么，卢武铉政府的国政支持率为何会急剧下跌，并在2006年地方选举、2007年总统大选中惨败给在野党呢？

首先，国民的期待与政府推行的议题之间存在差距，这导致了国民的不信任。当时，尽管宏观经济指标显示韩国正经历“檀君以来最大繁荣”，但另一方面，关于经济严重衰退和就业不稳定的舆论却甚嚣尘上，民众抱怨体感经济恶化。当时，卢武铉政府将经济危机论斥为保守派的攻击而置之不理。舆论认为这是无视民意的“独断专行”。

其次，卢武铉政府的衰退是将弹劾案后扩大的政治力量用于分裂朝野、进步与保守阵营的“四大改革法案”等政治立场极端对立的党派性议题上，而非用于弥合分裂的民心。当时，“四大改革法案”的各项具体内容舆论支持度尚可，但多数民意认为，在弹劾、烛光集会以及经济低迷的背景下，首要任务是实现超越党派的共识，如国家团结和经济复苏。然而，政府却执着于引发矛盾的政治议题，导致人们对“冲突政治”感到厌倦，并加剧了反政府舆论。

第三，对以“工程政治”为目的的政权再创造成就的担忧。2005年7月后，卢武铉前总统破格向新国家党提出“大联合政府”的建议，引发了全国范围内的激烈辩论。此外，在2006年2月3周年登山活动中，他曾公开表示“不会制造不必要的风波”，但实际上，政府和执政党却以配合大选周期为由，试图点燃修宪的火种。虽然最终未能实现任期内修宪，但在2007年成功促成了第18届国会就修宪进行讨论的朝野共识。然而，在此过程中举行的第四届地方选举中，执政党开放国民党仅赢得了1个市道知事席位，而在第17届总统大选中，执政党候选人郑东泳以22.5个百分点的巨大差距败给了李明博候选人。

4. 舆论所言的2011年之路

集中解决经济和安保方面的担忧

那么，尽管李明博政府迄今为止在加强国政支持基础方面取得了成功，与前政府的道路不同，但为何人们对其执政第四年前景并不乐观，并担忧其会重蹈前政府的覆辙呢？

体感经济的“二次探底”是否会成为现实？2010年下半年以来，经济复苏速度明显放缓。

迄今为止，李明博政府之所以能与卢武铉政府走上不同的道路，很大程度上在于其在2008年经济危机后对体感经济的管理相对得当。李明博政府支持率上升的一个重要原因是，经济危机后最糟糕的国民体感经济持续复苏，而体感经济的改善成为支撑总统支持率上升的一个重要因素。EAI·韩国研究的追踪调查结果显示，近期体感经济的改善速度放缓，上升势头受阻，引发了人们对体感经济“二次探底”可能成为现实的担忧。

从国家经济的体感度来看，认为经济恶化的舆论在2008年下半年世界金融危机后的2009年2月调查中占93.1%，但在一年后的2009年12月调查中骤降至36.2%，并在2010年5月调查中降至32.6%。然而，从2010年下半年开始，认为经济恶化的舆论比例在12月调查中增至35.9%，在2011年1月调查中增至39.0%。相反，认为体感经济好转的比例在2010年12月增至25.8%后，进入2011年开始转为下降趋势。从反映受访者经济状况的家庭经济体感度来看，情况也类似。2009年2月调查显示，半数（50.9%）的受访者认为经济危机后家庭经济状况变差，到12月降至33.1%，2010年5月降至26.1%，此后则没有进一步好转的迹象。

图3 国家经济及家庭经济体感度变化（2009年1月~2011年1月）

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资料来源：EAI·韩国研究定期舆论调查（2011年1月调查为韩国研究自主调查）。

2011年最优先国政议题：解决经济两极分化与加强安保

让我们更直接地了解国民对李明博政府的期望。根据EAI·韩国研究去年12月底的调查结果，政府应集中关注的2011年最优先国政课题是经济稳定与安保。23.2%的受访者选择了缓解经济两极分化，14.8%选择了改善南北关系，12.0%选择了经济增长。国民团结（11.7%）、加强安保（11.1%）、改善生活质量（8.9%）紧随其后。目前，将包括修宪和行政区划调整在内的政治改革列为最优先课题的受访者仅占7.4%。一言以蔽之，即要求在注重福利和增长以解决两极分化问题的同时，优先考虑安保。与2010年1月相比，强调经济两极分化和经济增长的舆论有所减少，但仍被列为重要议题。同时，天安舰和延坪岛炮击事件导致朝鲜因素和安保因素极大地刺激了国民的不安。

表1 国民选择的最优先国政议题排名变化（%）

独断专行的政治 · 对“工程政治”的担忧，国民67.9%期待和谐型领导力

然而，通过此次总统电视座谈会凸显的议题，与经济或安保相比，更侧重于修宪、选举制度改革、科学园区再审查等政治争议或可能引发地区矛盾的事项，这表明国民情绪与政府政策判断之间存在不小的差距。

修宪、选举制度改革等议题本身无疑对韩国的国家发展和政治改革至关重要，但不能排除围绕这些议题加剧朝野、政党间政治矛盾的可能性。如果国民的不安情绪广泛蔓延，并且在容易达成共识的经济和安保议题之外，政治立场鲜明的议题成为政局焦点，那么，无视国民要求集中精力发展经济的呼声，而执着于“四大改革法案”和“大联合政府”的参与政府的景象便会自然浮现。更何况，2010年6月2日地方选举中，尽管支持率维持在50%，但执政党却在选举中落败，这可以看作是舆论对单方面国政运营发出的警告信号。

国民期望的领导力类型与李明博总统当前展现的领导力之间也存在差距。卢武铉政府就任前夕的2002年2月EAI舆论调查显示，对卢武铉总统期望的领导力类型中，要求和谐型领导力的占42.6%，要求细致务实型CEO领导力的占33.8%，要求强力型国政领导力的占23.7%。和谐型相对占多数，但半数以上的人还是希望具备国政能力或具有魅力的领导者。然而，在2010年6月地方选举后进行的EAI·SBS·中央日报·韩国研究联合调查中，要求和谐型领导力的比例高达67.9%。要求强力型国政领导力的比例仅为14.2%，CEO型领导力的比例为11.7%。这反映了民主化以来，非生产性的政治以及朝野间的政治攻防和矛盾积累，导致国民对政治感到厌倦和冷漠。

李明博政府能否成为成功的政府，还是以失败告终，并非取决于朝野、进步与保守等特定派别的成功与失败，而是关乎大韩民国和全体国民的成功与失败。在执政第四年即将开始之际，李明博政府将走向何方，备受瞩目。尽管国民对政府怀揣着自信迈出新步伐的期望值不低，但总统和政府执政党有必要深刻反思民主化以来非生产性的政治以及朝野间的政治攻防和矛盾积累所导致的国民政治厌倦和冷漠。■

图4 国民期望的领导力类型变化：卢武铉政府时期与李明博政府时期（%）

资料来源：EAI·中央日报（2002.2），EAI·SBS·中央日报·韩国研究（2010.6）