韩国的治理研究，该如何进行？

为何研究治理？

在后民主主义时代的许多政策问题中，仅凭“民主化”、“权力结构”、“选举制度”等过往范式来理解和解决这些问题，显然存在局限性。在此背景下，自20世纪90年代末及21世纪初以来，以美国行政学界为中心，关于治理的讨论开始涌现，并逐渐成为支撑后民主主义时代政策制定和执行的新范式。

对治理的定义多种多样，在行政学、政治学、社会学等学科中理解方式各不相同，但大致可分为两种用法。第一种是指市场、政府、公民社会通过合作来谋求政策的形成和制定；第二种是指政府摆脱过去单一的运作方式，以一种水平化的方式执行政策。为实现水平化的政策制定和执行，中央与地方政府之间需要紧密合作，在地区层面则需要公民社会参与者直接、自发地参与行政。从社会学角度来看，尤其将此类公民社会主体的参与和赋权视为治理的核心。

治理概念在韩国社会开始引入和扩散是在国民政府及参与政府执政期间。由于与强调政府与公民社会合作重要性的两届政府的意识形态相契合，治理相关的理念（例如，公民社会的参与和赋权）开始在政策制定和执行过程中得到广泛应用。卢武铉政府时期，甚至可以说是一个名副其实的治理政府。然而，在积极反映公民社会的声音和要求过程中，决策周期拉长、成本增加等许多副作用也随之产生。也就是说，政府过于倡导直接参与的方式，这在政策制定和执行过程中导致了效率的侵蚀。

从这个角度来看，关于治理的讨论最终应走向一个实用的方向，即探寻韩国治理存在何种问题，以及如何解决这些问题。为此，比起关注现有研究中谁是主要行为者（actor）以及议题（issue）是什么的微观视角，更重要的是关注贯穿韩国整体治理的大框架。当然，确定一个主题并从不同角度进行探讨也具有意义，但即便如此，提出当前韩国治理存在的问题及其宏观模型也是不可或缺的。

最重要的是，需要围绕问题点来探讨韩国治理的危机是什么，以及应如何应对。在此，问题点可以有两种。一种是所有人都能认同的问题，另一种是其他人尚未意识到是问题的问题。在处理这些问题时，应采取比治理研究的常规方法更具创造性的方式。最终，最好能以一种探寻贯穿韩国治理问题点的统一框架的方式进行。

韩国治理的问题点与考量因素

韩国治理失灵的原因可以从以下几点来考虑。第一，参与治理的各主体之间缺乏竞争与合作。第二，治理需要同时满足自主与责任，但现实中仅强调“自主”也是一个问题。第三，建立成熟的治理网络需要大量的时间和成本，但对此却考虑不足。最后，治理本身成为一种权力化也是需要指出的问题。

尤其需要更深入地讨论在韩国治理实践过程中产生大量成本的问题。例如，可以结合“看不见的障碍”来思考。事实上，在韩国社会，存在许多非正式的聚会，如前后辈联合会、联谊会等，这些基于韩国人特有的紧密文化和情感的组织，确实在治理的实现过程中构成了一种障碍。

此外，还应考虑韩国社会中每个人都存在参与的欲望。这与重视参与的韩国政治、文化传统有着密切的联系。因此，如何将这种“欲望”纳入治理的框架，成为了一个极其重要的课题。然而，如果这种欲望过度，就可能形成无条件的参与，以及万事皆以社会运动来解决的氛围，从而阻碍合作。其结果是，很可能成为实现治理的障碍。

治理的核心是“合作”，为此，政府、企业、公民社会等主要行为者相互理解并努力达成共识至关重要。然而，韩国社会现实中，促进这种合作与共识、并建立连接彼此的沟通渠道（pipeline）和网络的部分却非常薄弱。也就是说，各领域在“自我组织”方面是成功的，但在通过沟通渠道进行合作方面却并不那么成功。

此外，在韩国的治理文献中，需要考虑议会和政党的作用被低估的现象。尽管通过治理解决问题的关键在于议会和政党的作用，但政治社会的作用却几乎没有被讨论。正如《残疾人歧视禁止法》的制定过程以及日益增多的议员立法等案例所示，在通过治理共同解决问题的过程中，议会和政党的作用是决定性的。韩国社会对议会存在诸多不信任，而以治理为中心进行研究的行政学者们又过于关注执行功能，导致治理讨论中倾向于排斥议会或政党等政治社会。然而，需要回顾的是，在国际社会，例如联合国关于全球治理的讨论中，议会被视为重要的行为者。■

本摘要由东亚研究所（EAI）的治理圆桌会议发布。EAI认识到，理解和改善韩国政治社会的复杂冲突结构需要新的治理理论和政策，因此，我们运营治理圆桌会议，以促进不同学术领域的青年学者之间的跨学科研究。