韓国のガバナンス研究、いかに進めるべきか？

なぜガバナンスを研究するのか？

後期民主主義時代における多くの政策的課題は、「民主化」「権力構造」「選挙制度」といった過去のパラダイムで理解し、解決していくことには明確な限界がある。このような文脈において、1990年代後半から2000年代初頭にかけて、アメリカの行政学界を中心にガバナンスに関する議論が登場し始め、後期民主主義時代の政策立案および執行を支える新たなパラダイムとして位置づけられるようになった。

ガバナンスを定義する方法は非常に多様であり、行政学、政治学、社会学などの学問分野によってその理解の仕方が異なるが、大きく分けて以下の二つの文脈で使用されていると考えられる。第一に、市場・政府・市民社会が協力を通じて政策形成および立案を図ること、第二に、政府が過去の独自の方式から脱却し、水平的な方式で政策を執行することを意味する場合である。水平的な政策立案および執行のためには、中央と地方政府間の緊密な協力が求められ、地域単位では市民社会参加者の直接的かつ自発的な行政参加が要請される。社会学的な側面からは、特にこうした市民社会主体の参加および権能化がガバナンスの核心として理解される。

韓国社会でガバナンスの概念が導入・拡散され始めたのは、国民の政府および参与政府の執権期を経てからである。政府と市民社会との協力の重要性を強調する両政府のイデオロギーと親和性を持つ中で、ガバナンスに関連するアイデア（例えば、市民社会の参加および権能化）が政策立案および実行の過程で広範に適用され始めた。盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権の時期は、まさにガバナンス政府と見なしても差し支えないほどであった。しかし、市民社会の声と要求を積極的に反映する過程で、意思決定が長期化し、費用が増加するなど、多くの副作用が生じたのも事実である。すなわち、政府が過度に直接的な参加方式を擁護し、それが政策立案および執行の過程で効率性を侵食する結果を招いたのである。

このような観点から、ガバナンスに関する議論は、究極的には韓国のガバナンスの問題点は何か、そしてこの問題をいかに解決すべきかを探る実践的な方向へと進むべきであろう。そのためには、既存の誰が主要なアクターであり、イシューは何かという点に焦点を当てるミクロなアプローチよりも、韓国のガバナンス全体を貫く大きな枠組みに焦点を当てることが重要である。もちろん、一つのテーマを設定し、それぞれ異なる観点からアプローチすることも意味があるが、その場合でも、現在の韓国のガバナンスの問題点とそれに対するマクロなモデルを提示することが不可欠である。

何よりも、問題点を中心に韓国ガバナンスの危機は何か、そしてそれに対する処方箋はいかにあるべきかを論じることが必要である。ここで問題点としては、二つが考えられる。一つは、すべての人が問題だと認識するものであり、もう一つは、他の人々が問題だとまだ考えていない問題である。これらを扱うにあたっては、ガバナンス研究の定型化された方法よりも創造的なアプローチをとるべきである。究極的には、韓国ガバナンスの問題点を貫く一つのフレームワークを模索する方向性が望ましいだろう。

韓国ガバナンスの問題点と考慮事項

韓国ガバナンスの誤作動の原因として、いくつか考えられる。第一に、ガバナンスに参加する主体間の競争と協力が欠如していることである。第二に、ガバナンスには自律と責任が同時に満たされるべきであるが、「自律」のみが強調される現実も問題である。第三に、ガバナンスのためのネットワークが成熟するまでには時間と費用が多く発生するが、それに対する十分な考慮がない点である。最後に、ガバナンス自体が権力化することも問題点として指摘される必要がある。

特に、韓国ではガバナンスが適用される過程で多くの費用が発生するという点について、より深く議論する必要がある。例えば、「見えない障害物」との関連性の中で考えてみることができる。事実、韓国社会においては、先輩・後輩の連合会、親睦会などの非公式な集まりが多いが、これは韓国人特有の強い絆や情緒に基づいたものであり、ガバナンスの実現における一つの障害となってきたのも事実である。

また、韓国ではすべての個人が参加したいという欲求を持っているという点も考慮すべきである。これは、参加を重視する韓国的な政治的、文化的伝統と密接な関連を持っている。したがって、このような「欲求」をいかにガバナンスの枠組みに収斂させるかが非常に重要な課題として浮上する。しかし、このような欲求が過度な場合、無条件的な参加、そしてあらゆることを社会運動で解決しようとする雰囲気が形成され、協力を妨げる可能性もある。結果的に、ガバナンスの実現に障害となる可能性が大きい。

ガバナンスの核心は「協力」であり、そのためには政府、企業、市民社会などの主要なアクターが互いを理解し、合意に至ろうとする努力を傾けることが重要である。このような協力と合意を促進し、互いを繋ぐコミュニケーションチャネル（pipeline）の確保およびネットワークの構築が重要であるが、この部分が非常に脆弱であることも韓国社会の現実である。すなわち、各領域が独自の自己組織化（self-organizing）という側面では成功しているが、コミュニケーションチャネルを通じた協力にはそれほど成功していないということである。

さらに、韓国のガバナンス文献において、議会および政党の役割が過小評価されている点を考慮する必要がある。ガバナンスを通じた問題解決の鍵が議会および政党の役割にあるにもかかわらず、これらの政治社会の役割はほとんど議論されていない。障害者差別禁止法制定過程、増加する議員立法などの事例が示すように、ガバナンスを通じた共同の問題解決過程において、議会および政党の役割は決定的である。韓国の場合、議会に対する不信が多く、ガバナンスを中心に扱う行政学者が執行機能にのみ焦点を当てるため、ガバナンスの議論から議会や政党のような政治社会が排除される傾向がある。しかし、国際社会、例えば国連におけるグローバル・ガバナンスの議論においては、議会が重要なアクターとして考慮されている点を想起する必要がある。■

この要約は、東アジア研究所（EAI）のガバナンス・ラウンドテーブルで発行されたものです。EAIは、韓国の政治社会の複雑な葛藤構造を理解し改善するためには、新たなガバナンスの理論と政策が必要であるとの認識のもと、多様な学問分野の新進学者間の学際的研究のためのガバナンス・ラウンドテーブルを運営しています。