从地方视角看韩国外交安保的课题

“治理”已不再仅仅局限于国内政治或行政领域。20世纪以来，随着国际关系中行为体间互动与依存的加强，国家外交安保治理能力对于保障国家生存与繁荣、国民安全与幸福的重要性日益凸显。特别是，外交安保领域的治理能力，对于应对当今的“大变革”（transformation）时代而言，是不可或缺的。然而，治理并非仅能通过政府层面的努力来获得。只有在具备了能够汇聚和协调社会各方声音并从中奏出最优和弦的体制时，韩国的外交安保治理能力才能称得上是完备的。

为此，东亚研究院策划了外交安保治理圆桌会议，邀请与外交安保直接或间接相关的学者/专家群体，通过分享问题意识和加强联系，为构建我国社会的外交安保相关知识网络贡献力量。在第一届外交安保治理圆桌会议上，我们邀请了경기、江原、大邱、釜山地区的专家，旨在倾听在驻韩美军基地扩建搬迁等驻韩美军相关安保议题中长期被忽视的地方声音。特别是，我们旨在通过探讨能够有效代表和交流在当地“共同生活”的地区居民与驻韩美军的需求的机制，来寻找改进韩国外交安保政策的切入点。四位专家的发言要点及讨论内容如下。

发言1. 金东成（京畿开发研究院）

韩国对朝军事战略与军事设施保护区

以往的军事安保被认为与地区开发相冲突，但实际研究结果表明两者可以同时实现，在此予以介绍。本研究旨在从地区居民的人类安全角度处理平泽美军基地搬迁问题，并以在不损害韩国安保的前提下，合理缩小和调整军事设施保护区的新方案为目标。

目前，京畿道地区因军事设施保护区，居民每年损失20-40万亿韩元，自主行使财产权受到侵害。在当前以开阔地为基础的防御战略下，军事设施保护区的设置虽不可避免，但考虑到国家安保负担的公平性和地区社会发展同样是重要价值，因此有必要进行改进。需要找到能够同时保障地区社会居民生活圈和国家安保的方案。

在此背景下，京畿开发研究院近期提出了将军事防御战略从需要大规模军事设施保护区的开阔地防御战略转变为城市战防御战略的方案。该战略旨在将入侵的朝鲜军队诱导至有组织防御准备的城市地区，并予以击退和歼灭。纵观战争史，城市防御具有缩短支援部队抵达时间的优势。例如，苏联的斯大林格勒战役、德国的亚琛战役、车臣的格罗兹尼战役等。京畿开发研究院的最新研究结果表明，若将对朝军事防御战略修正为以城市战为中心的防御战略，将有助于我国国防及地区发展。

驻韩美军与地区社会间的冲突与合作：寻求共赢的相互认知

截至2009年，驻韩美军估计有28,500人，在全国拥有约90个基地。他们有必要扎根于地区社会，这可以比喻为：如果美军基地是“土壤”，那么驻韩美军就是“树”。

京畿开发研究院于2006年进行的认知调查结果显示，驻韩美军对韩国持友好态度，而地区居民反而对美军表现出反感。这种国民反应被认为是源于经济发展带来的生活稳定后可能出现的民族自尊心，这种不对称认知有望在制定驻韩美军政策时作为有意义的资料加以利用。实际上，驻韩美军的犯罪率并不高。尽管存在许多对驻韩美军的偏见和误解，但实际接触过美军的人，如商业从业者等，反而反感较少。此外，语言障碍似乎是造成这种相互偏见和误解的一个重要因素。驻韩美军可能会感到像漂流到孤岛一样。在认知调查的应答者中，有210名驻韩美军对居住地周边有许多娱乐场所表示不满，并希望融入地区居民的生活，拥有平等的生活环境。为改善这种情况，驻韩美军有必要采取开放的态度，向地区居民敞开大门。

在此方面，媒体和广播也应有所改进。这是因为媒体倾向于过多报道驻韩美军的事件和事故，而非其贡献，从而诱导居民产生反感。让美军相关人士参与“100分钟辩论”等节目，公开说明其政策，将是一种改进方法。

发言2. 金永根（启明大学）

在讨论之前，我想先提出一个问题：韩国外交安保政策在地方的视角是否与首都圈或整体存在不同的独特之处？有必要检查具体的外交安保议题是如何被评价的。我认为，地方对宏观议题的看法与首都圈或整体的看法并无太大差异。

一般而言，国内舆论在韩美同盟或朝鲜核问题等议题上，意见分裂为保守和进步两大阵营，虽然在不同地区分布有所差异，但这种两极分化趋势在地方也同样反映出来。不过，对于对朝政策和韩美同盟战略等国家战略层面的政策，地方的关注度相对较低，即使有关心，也像中央一样，其支持与否倾向于根据自身的保守或进步倾向而变化。然而，对于美军基地搬迁等具体问题，地方则表现出更积极地反映地区利益的姿态。

鉴于此，在美军基地搬迁过程中，有必要积极听取地区居民的舆论，并从地方视角推进政策，同时还应更积极地充分解释政府的政策。

从地方视角来看，中央政府的外交安保政策，其成果比意图更重要。在大邱地区大学生中进行的关于六方会谈的问卷调查中，相当一部分学生回答“不知道”。这似乎反映了国民对政府政策的漠不关心。有必要更积极地向国民宣传韩国外交安保的课题是什么，以及政府的政策是如何决定和执行的。例如，仅就韩国的对朝外交政策而言，与其对朝鲜施加过度的压力或提出不现实的要求，不如优先考虑政策成果来制定政策。李明博政府的安全与国防，在应对全球经济危机下朝鲜体制不稳定性加剧、美国奥巴马政府对朝政策基调变化等新安保环境下，需要更加灵活且合作的战略和政策。以“全球韩国”政策为基调的外交安保课题，无论是在地方还是中央，争取广泛支持都至关重要，这一点再次得到强调。

最后，我想就韩国安保与国防面临的主要议题提出意见。首先，关于对朝政策，应加强韩美合作。现政府对朝政策中提出的“先无核化后支援”的条件，可能被朝鲜视为过于强硬。近期有观点认为，美国政策正从无核化转向“核管理”（承认朝鲜拥有核武器），考虑到这一点，有必要制定相应的对朝政策。加强韩美合作需要改进之处包括：第一，解决李明博政府“大交易”（Grand Bargain）构想与美国在意见协调上的不了解；第二，关于治理的联动（linkage），需要对“协商与履行”的未来阶段及对合作的怀疑与确认。

发言3. 杨基容（釜庆大学）

驻留美军与地方政府关系网的再设定

如何重新设定美军与地区的关系为好？问题在于“缺失的环节”（Missing Link）。中央政府对驻韩美军的研究和政策仅限于宏观的国家政策立场。中央政府对驻韩美军的研究，大多局限于从东北亚军事及外交战略的角度讨论美军及韩美同盟的理解与变化方向，或讨论SOFA规定的问题点及改进方案等，仅限于宏观（Macro）视角。另一方面，针对犯罪、土壤/水质污染、噪音、军事训练事故及农作物损害、财产权侵害等与美军的冲突，则以一次性事件为中心，采取碎片化（Micro）的 접근方式试图解决。因此，国民对驻韩美军的认知表现为：虽然承认驻韩美军的必要性，但在具体事件上却表现出非常负面的情感，爱恨交织。这种问题的根源在于，在国家层面的宏观视角和个人层面的微观视角之间，缺乏中间视角，即地区社会的视角。为改善这种情况，除了宏观的国家安保战略外，还应扩大地方政府的作用，使其能够在中间范围内同时考虑地区社会、财产权、城市开发权、环境权。

目前，驻留美军与地方政府的关系网非常排他且仅限于礼仪性关系。地方政府与美军仅维持非常有限的官方渠道，仅维持事后、礼仪性、形式性的关系，作用微弱且影响力被排除。这既是地方政府行政能力、组织和人力的局限性所致。在此情况下，中央政府仍然表现出中央集权的行政模式。例如，在基地搬迁谈判或韩美联合土地计划谈判中，地方政府的意见被排除，国防部、外交通商部、法务部、环境部等中央部门在谈判中占据独占地位。中央部门之所以拥有谈判独占权，也存在美军方面为统一谈判渠道而采取的战略性选择。

那么，我们应如何应对驻韩美军部队搬迁带来的新关系网形成呢？作为新的地方政府作用和新关系网形成探索，我提议构建如下的包容性合作体系（inclusive governance system）。

包容性合作体系是运用治理的视角，试图在地方政府与地区驻留美军之间形成新的关系网，旨在将现有的不对称单方面关系转变为增加相互交流、合作、依存可能性的关系。为构建包容性合作体系，有必要通过定期化、制度化地方政府与地区驻留美军的相互作用，形成稳定的关系网。为此，应将原先统一于中央政府的美军对话渠道扩大到中央政府、地方政府、地区社会，并努力实现公共服务（如紧急救援、医疗、供水、垃圾处理等）的相互交换。通过这些努力，我们旨在实现以下相互认知的转变：在包容性合作关系中，地方政府将美军视为地区社会内的行为体（actor），地区居民将美军视为提供地区服务和就业的协助者、合作者。美军也将地区社会视为共同生活的地区（place），而非战略基地（location），并将地方政府视为合作者，地区居民视为地区社会的共同构成员，实现认知的转变，这正是理想的包容性合作关系。

这种新的关系网的形成并非一朝一夕之事。需要长期持续的努力。为此，必须以地方政府的主导作用和中央政府的支持为前提。

发言4. 崔成录（江原发展研究院）

从地方的立场来看，“外交与安保”这一主题是一个非常宏大的论述。我想强调的是，从地区视角来看，它更多地是从“地区居民的生活”角度来处理，而非涉及南北问题或美军问题的“外交与安保”概念。特别是，在非军事区，随着民间人 통제区（民控区）的缩小，出现了所有权纠纷等附带性矛盾因素，并且也出现了因美军部队搬迁而引发的民怨。

关于美军基地的共有地返还问题，我想指出政府在基地使用期间及之后发生的对环境污染的法律责任和净化费用责任归属等问题上的消极应对也是一个问题。此外，我认为美军在地区失去信任的原因在于，在与地区居民发生摩擦时，出现了不负责任或有失公平的案例。韩国政府也应采取更积极的立场，以保护本国国民及其财产。

江原道地区与非军事区接壤，因此进行了大量关于DMZ地区调查和管理的研究。在对民控区进行调查时，以“安全”为名对照片资料进行审查/删除的情况有时难以理解，因此需要军方采取更灵活的态度与合作。此外，我想指出，前线部队的流感应对也对地区经济造成了负面影响。政府采取了禁止军人外出/休假的措施，这给地区社会带来了巨大的经济损失。对于这些措施是否是充分考虑所有因素后必须采取的，还是仅仅为了行政便利而采取的统一措施，我们感到遗憾，并希望有明确的立场表态。

关于国防改革2020，前线部队向后方迁移时，应与当地政府协商处理部队用地出售事宜。这既是对长期以来因过度管制而限制财产权行使的当地社会的贡献的认可，也有助于防止无序开发。

讨论

议题的定义

在讨论之前，首先定义地方视角下的议题是什么，这是最重要的事情。如果将其视为我们在生活现场面临的问题，那么它将是财产权、环境、安全性等政治社会性议题。政治社会性问题与补偿及预算问题相结合，必然会成为经济性问题。在与财产权、环境、安全等问题相关的过程中，存在三个困境。一是民主主义与安保之间的困境，即在保障国民基本权利的同时巩固国防的问题。二是围绕社会经济利益和权利，在不同社会群体之间产生的困境，即在创造国家安保这一公共财的过程中产生的成本由谁承担、承担多少的问题。理所当然，谁应承担多少安保费用这一议题会煽动社会矛盾，引发政治斗争。最后一个是社会与个人之间产生的困境，即社会共同体在多大程度上可以侵犯其成员个人的权利这一哲学问题。只有当我们将这三个困境系统地联系起来进行讨论时，我们才能真正理解京畿道和江原道居民所面临的困境。理解是走向合理相互合作的第一步。国家不能将财产权、安全性、环境等重大议题单方面转嫁给京畿道和江原道居民来寻找解决方案。国家必须在民主主义以及社会与个人层面将面临的困境概念化，并构建新的话语框架。驻韩美军和国军的重组及基地搬迁议题无疑是重大的外交安保问题。然而，必须认识到，没有国民支持的国军和韩美同盟是不可能存在的，因此，在巩固外交安保的过程中，应努力公平地在国民之间分配产生的成本。这样才能巩固公共财——国防。不能再要求京畿道和江原道居民单方面牺牲。这违背了民主主义的理想。

中间治理（Governance）的作用

从社会结构性视角来看，在超越Macro（例如：民主主义）和Micro（例如：财产权）层面之外，寻找中间范围的“缺失的环节”（Missing Link），即制度及治理层面，并发展相关讨论，是具有意义的飞跃。在此背景下，本会议上杨基容先生提出的关于中间视角的研究，在深入考虑地区社会的立场，并探讨中间治理如何实际话语化方面，是一项非常重要的工作。一旦创建了中间治理，它将能在地方和中央政府之间发挥中介作用，从而有望显著改善驻韩美军与地区社会/居民之间的关系。此外，通过改善中央政府-驻韩美军-地区社会间的对话渠道，可以解决因财产权和安保等公共财的不对称性而产生的民主主义与安保之间的困境。将这些想法转化为实际话语并付诸实施的关键在于如何包装议题，特别是如何将其与驻韩美军的利益相结合。为此，作为一项提议，我们可以考虑将坡州及平泽市长等作为新的中间治理的主要行为体，而他们究竟能为该治理做些什么，是地区社会需要深入思考的课题。

关于以城市战为中心的防御战略提案

比较驻韩美军驻扎地京畿道和江原道的政策，可以看出京畿道在军事安保方面，正寻求将地区转化为城市战区域并以开发为中心发展，而江原道则以环境问题为主要议题来寻求地区发展。然而，该项目将城市居民作为人质，其作为国家战略的合理性令人质疑。我认为，如果该项目指南等信息在网站上公开，可能会招致舆论和军方的逆风。■

与会者名单

金东成，京畿开发研究院统一东北亚中心所长

金炳国，高丽大学教授

金永根，启明大学教授

杨基容，釜庆大学教授

车度铉，国防研究院研究室长

崔康，外交安保研究院教授

崔成录，江原发展研究院责任研究员