地方の視点から見た韓国の外交・安保の課題

「ガバナンス」はもはや国内政治や行政の分野にのみ限定される概念ではない。20世紀以降、国際関係におけるアクター間の相互作用と依存が強化されるにつれて、国家の生存と繁栄、そして国民の安全と幸福を保障するための国家外交・安保ガバナンス能力の重要性はますます高まっている。特に、外交・安保分野のガバナンス能力は、今日のような大転換（transformation）の時代を乗り越えるために不可欠な存在と言える。しかし、ガバナンスは政府レベルの努力だけで確保できるものではない。我々の社会内に存在する様々な声を集約し、調整して最適な調和を引き出すことができる体制が備わって初めて、韓国の外交・安保ガバナンス能力も完全性を備えたと言えるだろう。

これを受け、東アジア研究院は外交・安保ガバナンスラウンドテーブルを企画し、外交・安保と直接的・間接的に関連する学者・専門家グループを招聘して問題意識を共有し、連帯感を強化することで、我々の社会の外交・安保関連知識ネットワークを創出することに貢献しようとしている。第1回外交・安保ガバナンスラウンドテーブルでは、京畿、江原、大邱、釜山地域の専門家を招聘し、米軍基地の拡張移転などの在韓米軍関連安保懸案について、常に疎外されてきた地方の声を聞こうとした。特に、地域で互いに「生活」を共有する地域住民と在韓米軍の要求を効果的に代弁し、意見を交換できるメカニズムを模索することで、より発展的な韓国の外交・安保政策のための改善点を見出すことを目的とした。4名の専門家による発表要旨と討論内容は以下の通りである。

発表1. キム・ドンソン（京畿開発研究院）

韓国の対北軍事戦略と軍事施設保護区域

従来の軍事安保は地域開発と相反するものと見なされてきたが、実際には同時に達成可能であるという研究結果が出てきたため、これを紹介したい。本研究は、平沢米軍基地移転問題を当該地域住民の人間安全保障の観点から扱おうとする趣旨で行われたものであり、韓国の安保を損なうことなく軍事施設保護区域を合理的に縮小・調整できる新たな方策を樹立することを目的とした。

現在、京畿道の場合、軍事施設保護区域により住民が年間20兆～40兆ウォンの損失を被るなど、財産権の自由な行使が侵害されている。現在の開豁地（かいかつち）基盤の防御戦略では軍事施設保護区域の設置は避けられないだろうが、国家安保負担の公平性と地域社会の開発も重要な価値であるため、改善が必要だと考える。地域社会住民の生活圏と国家の安保が同時に安定できる方策が必要である。

このような文脈で、京畿開発研究院は軍事防御戦略を、大規模軍事施設保護区域を必要とする開豁地基盤防御戦略から市街戦へと転換する方策を最近提示した。これは、南侵する北朝鮮軍を組織的に防御準備ができている都市地域に誘引し、撃退・殲滅する戦略である。戦争史を振り返ると、都市防御は支援部隊の到着時間を短縮できる利点がある。その例としては、ソ連のスターリングラード攻防戦、ドイツのアーヘン攻防戦、チェチェンのグロズヌイ攻防戦が挙げられる。このように、対北軍事防御戦略を市街戦中心の防御戦略に修正した場合、我々の国防だけでなく地域開発にも貢献するというのが、京畿開発研究院の最近の研究結果である。

在韓米軍と地域社会間の葛藤と協力：共生のための相互認識の模索

2009年現在、在韓米軍は約28,500人と推定され、全国に90余りの基地がある。彼らは地域社会に根差す必要がある。これは、米軍基地が「土壌」であるとすれば、在韓米軍は「木」に例えられるようなものである。

京畿開発研究院が2006年に実施した認識調査の結果、在韓米軍は韓国に対して友好的であった一方、地域住民はむしろ米軍に対して反感を抱いていた。このような韓国国民の反応は、経済発展に伴う生活安定以降に現れうる民族的自尊心に起因するものと把握され、このような非対称的な認識は在韓米軍政策を樹立する際に意味のある資料として活用できると期待される。実際に在韓米軍の犯罪率はそれほど高くない。在韓米軍に対する偏見や誤解は多いが、商業関連従事者など米軍に実際に接した人々はむしろ反感が少ないという。また、このように現れる互いに対する偏見や誤解には言語の壁という要因が大きいようだ。在韓米軍はまるで孤島に漂流したような気分だろう。認識調査に応じた在韓米軍のうち210名は、居住地周辺に遊興施設が多いことに不満を持っており、地域住民の生活に溶け込み、同等の生活環境を望んでいる。これを改善するためには、在韓米軍が門を開き、地域住民に対して開かれた態度を示す必要がある。

これに関しては、メディアや放送も改善されるべきだろう。在韓米軍の貢献事項よりも事件や事故ばかりを多く取り上げ、住民に反感を抱かせるように誘導する傾向があるからだ。米軍関連人物が「100分討論」などの番組に参加し、自身の政策などを公開的に説明することが一つの改善策となるだろう。

発表2. キム・ヨングン（啓明大学校）

議論に入る前に、果たして韓国の外交・安保政策に対する地方の視点が首都圏あるいは全体と異なる独自の様相を呈しているのかという問いをまず投げかけたい。具体的な外交・安保懸案についてどのように評価しているのか点検する必要があると思う。マクロ的な事案に対する地方の視点は、首都圏あるいは全体の見解と大きく変わらないと考える。

一般的に国内世論は、米韓同盟や北朝鮮核問題に関するイシューについて、保守と進歩という大きな二つの軸で意見が分かれているが、地域による分布の差はあるものの、このような二極化傾向は地方にもそのまま反映されていると考える。ただし、対北政策や米韓同盟戦略などの国家戦略に対する政策については、相対的に関心が低く、関心があったとしても中央と同様に保守と進歩という自身の性向によって支持の可否が分かれる傾向があるが、米軍基地の移転などの具体的な問題については、より積極的に地域の利益を反映しようとする姿勢が見られる。

このような点から、米軍基地移転過程において地域住民の世論を積極的に聴取し、地方の視点から政策を推進する必要があり、また、より積極的に政府の政策を十分に説明する必要があるだろう。

地方の視点から見ると、中央政府の外交・安保政策は意図よりもその成果が重要である。大邱の大学生を対象に実施された六者会合に関するアンケート調査で、かなりの数の学生が「知らない」と答えた。これは国民の政府政策に対する無関心が反映されたものと見られる。韓国外交・安保の課題が何であり、政府の政策がどのように決定・執行されているのかについて、国民により積極的に知らせていく必要があると考える。例えば、韓国の対北外交政策に限定して言えば、北朝鮮に対して過度な圧力を加えたり非現実的な要求をしたりするよりも、政策の成果を考慮した政策考案が急務と言える。李明博（イ・ミョンバク）政権の安保と国防は、世界的な経済危機の中で北朝鮮体制の不安定性増大、米国オバマ政権の対北政策基調の変化など、新たな安保環境に対応するために、より柔軟かつ協力的な戦略と政策が求められる。「グローバル・コリア」政策を基調とした外交・安保の課題について、地方と政府を問わず幅広い支持を確保することが重要であるという点が改めて強調されるところである。

最後に、韓国の安保と国防が直面した主要なイシューについて意見を提示したい。まず、対北政策に関連して、米韓協力を強化しなければならない。現政権の対北政策で提示された「非核化先行、支援後」という条件は、過度に強硬だと北朝鮮に認識される恐れがある。最近、米国の政策が非核化から[北朝鮮の核保有を認める]核管理へと変化しているという見方があるが、これを考慮して相応する対北政策が必要である。米韓協力を強化するために必要な改善点は、第一に、MB（李明博大統領）のグランドバーゲン（Grand Bargain）構想に対する米国との意見調整における無知さを解決し、第二に、ガバナンスのリンケージ（linkage）に関連して、「協議と履行」の未来段階および協力に対する懐疑と確認が求められる。

発表3. ヤン・ギヨン（釜慶大学校）

駐留米軍と地方政府の関係網の再設定

米軍と地域との関係をどのように再設定するのが良いだろうか？問題はMissing Linkにあると考える。中央政府の在韓米軍に対する研究と政策は、マクロ的な国家政策の立場にのみ限定されている。中央政府の在韓米軍に対する研究は、ほとんどが東北アジアの軍事・外交戦略的観点から米軍および米韓同盟に対する理解と変化の方向性を議論したり、SOFA（地位協定）規定の問題点や改善策について議論したりするなど、マクロ（Macro）的観点からアプローチすることに限定されている。一方、犯罪、土壌・水質汚染、騒音、軍事訓練時の事故および農作物被害、財産権侵害などの米軍との葛藤は、一回的な事件を中心に断片的な（Micro）アプローチで解決を図ろうとする姿勢が見られる。これにより、米軍に対する国民の認識は、在韓米軍の必要性は認めつつも、個別の事案によっては非常に否定的な感情を示すなど、愛憎が混在していることが示されている。このような問題は、国家レベルのマクロ的観点と個人レベルのミクロ的観点との間に、中間的な視点である地域社会の視点が欠如（Missing Link）していることに起因する。これを改善するためには、マクロ的な国家安保戦略に加え、中間範囲で地域社会、財産権、都市開発権、環境権を同時に考慮できる地方政府の役割を拡大する必要がある。

現在、駐留米軍と地方政府の関係網は非常に排他的で儀礼的な関係網に過ぎない。地方政府は米軍と非常に限定的な公式チャンネルを維持しており、事後的、儀礼的、形式的な関係のみを維持しているため、役割も微弱で影響力も排除されている。これは地方政府の行政能力、組織および人員に起因する限界でもある。このような状況下で、中央政府は依然として中央集権的な行政を行っている。一例として、基地移転交渉や米韓連合土地計画交渉において、地方政府の意見は排除され、国防部、外交通商部、法務部、環境部などの中央省庁が独占的な地位で交渉に臨んでいる。中央省庁が交渉の独占権を持つようになった背景には、交渉チャンネルを単一化しようとする米軍側の戦略的な選択も作用している。

では、我々は在韓米軍の部隊移転に伴う新たな関係網形成にどのように備えるべきか？新たな地方政府の役割と新たな関係網形成の模索として、包摂的協力体制（inclusive governance system）を以下のように構築することを提案したい。

包摂的協力体制は、ガバナンス的な観点を適用して地方政府と地域駐留米軍との間に新たな関係網を形成しようとする試みであり、既存の非対称的・一方的な関係を転換し、相互的な交流、協力、依存の可能性を増大させようとするものである。包摂的協力体制の構築のためには、地方政府と地域駐留米軍との間の相互作用を定例化・制度化し、安定的な関係網を形成することが必要である。そのためには、中央政府に単一化されていた米軍との対話経路を中央政府、地方政府、地域社会へと拡大し、緊急救護、医療、水道、ゴミ処理などの公共サービスを相互に交換するなどの努力が必要である。このような努力を通じて、以下のような相互認識の転換をもたらしたい。包摂的協力関係において、地方政府は米軍を地域社会内のアクター（actor）として、地域住民は米軍を地域内のサービスや雇用を提供する協力者、協力者として認識する。米軍もまた、地域社会を戦略的基地（location）ではなく、共同生活を送る地域社会（place）として認識し、地方政府を協力者、地域住民を地域社会の共同構成員として認識へと転換することが、まさに理想的な包摂的協力関係である。

このような新たな関係網の形成は短期間では達成できない。長期的な観点から持続的な努力が伴わなければならない。そのためには、地方政府の主導的な役割とそれに対する中央政府の支援が前提とならなければならないだろう。

発表4. チェ・ソンロク（江原発展研究院）

「外交と安保」というテーマは、地方の立場から見ると非常に巨大な言説である。地域の観点からは、南北問題や米軍問題に関連する「外交と安保」という概念よりも、「地域住民の生活」の立場から扱われるという点を強調したい。特に、非武装地帯では民間人統制区域が縮小されるにつれて、所有権紛争のような付随的な葛藤要因が発生しており、米軍部隊の移転による苦情も提起されている状況である。

米軍基地の共有地の返還に関連して、基地使用期間中および使用後に発生する環境汚染に対する法的責任と浄化費用負担の所在などについて、政府の消極的な対応も問題だと指摘したい。また、米軍が地域で信頼を失うのは、地域住民との摩擦が発生した場合に無責任であったり、公平性に問題のある事例を作り出すからだと考える。韓国政府も自国民とその財産保護のために、より積極的な立場を取るべきである。

江原道の場合、非武装地帯に接しているため、DMZ一帯の調査と管理のための研究を多く行っている。民統線地域に対する調査の場合、「保安」という名の下に写真資料に対する検閲・削除などが理解しがたいほど過度に行われており、軍当局の柔軟な姿勢と協力が必要である。さらに、前方の軍部隊のインフルエンザ対応も地域経済に悪影響を与えていることを指摘したい。政府側では兵士の外出・外泊禁止措置を取ったが、これは地域社会に大きな経済的損失をもたらした。このような措置が全てのことを十分に考慮した上で必ず必要なものであったのか、それとも行政便宜上の措置として一括して実施されたものなのかについての明確な立場表明が惜しまれる。

国防改革2020に関連して、前方の部隊が後方に移転する場合、部隊用地の売却時には当該地方自治体と共に協議する方向で進められるべきである。これは、これまで過度な規制によって財産権の行使を制限されてきた当該地域社会への貢献を認める同時に、無秩序な開発の予防にも役立つだろう。

討論

イシューの定義

議論に入る前に、地方の視点から見たイシューが何であるかをまず定義することが最も重要である。それを生活の現場で我々が直面する問題として考えてみると、財産権、環境、安全性などの政治社会的なイシューとなるだろう。政治社会的な問題は、補償および予算の問題と結びつき、必然的に経済的な問題ともなる。このような財産権、環境、安全性といった問題に関連して発生する三つのジレンマがある。一つは、民主主義と安保の間で発生するジレンマであり、国民の基本権を守りながら国防を強固にする問題である。もう一つは、社会経済的な利益と権利を巡って様々な社会集団の間で発生するジレンマであり、国家安保という公共財を創出する過程で発生する費用を誰がどれだけ負担すべきかという問題である。当然、誰がどれだけの安保費用を負担すべきかというイシューは、社会的な葛藤を煽り、政治的な闘争を呼び起こすだろう。最後のもう一つは、社会と個人の間に発生するジレンマであり、社会共同体がその構成員である個人の権利をどの程度侵害できるのかという哲学的な問題に帰結する。これらの三つのジレンマを体系的に相互に連結させながら議論を進める時に、我々は初めて京畿道と江原道の住民が悩んでいることを理解できるようになるだろう。理解は合理的な相互協力への第一歩となる。国家が財産権、安全性、環境といった重大なイシューを一方的に京畿道と江原道の住民に押し付けても解決策は見出せない。国家は民主主義と社会および個人の次元で直面したジレンマを概念化させながら、新たな言説の枠組みを作り上げていかなければならない。在韓米軍と国軍の再編および基地移転イシューは、大きな外交・安保問題であることは間違いない。しかし、国民の支持を得られない国軍と米韓同盟というものはありえないという点に注目し、外交・安保を強固にする過程で発生する費用を国民の間で公正に分担しようとする努力に乗り出すべきである。そうして初めて公共財である国防を強固にすることができる。これ以上、京畿道と江原道の住民の一方的な犠牲を要求してはならない。それは民主主義の理想にも反する。

中間ガバナンス（Governance）の役割

社会構造的な観点から、Macro（例：民主主義）とMicro（例：財産権）の次元を超える中間範囲レベル（例：制度およびガバナンス）というMissing Linkを見つけ、それに関する議論を発展させることは、意味のある飛躍である。このような文脈から見ると、本会議でヤン・ギヨン氏が提示した中間的な視点に関する研究は、地域社会の立場を深く考慮し、中間ガバナンスが実際にどのように言説化されうるのかを模索するという点で、非常に重要な作業と言える。中間ガバナンスが創設されれば、地方と中央政府において中間媒介体の役割を果たすことができ、それによって在韓米軍と地域社会／住民との関係も大きく改善されると期待される。また、中央政府－在韓米軍－地域社会間の対話チャネルを改善することで、財産権や安保といった公共財が持つ非対称性によって生じる民主主義と安保の間のジレンマを解決できるだろう。このようなアイデアを実際の言説に移し、実行に移す上で鍵となるのは、イシューをどのようにパッケージ化するか、特に在韓米軍の利益とどのように結びつけるかである。これをための提案として、新たな中間ガバナンスの主要アクターとして、坡州（パジュ）や平沢（ピョンテク）の市長などを考えることができるだろう。彼らが果たしてそのガバナンスのために具体的に何ができるのかは、地域社会で深く検討すべき課題となるだろう。

市街戦中心の防御戦略提案について

在韓米軍駐留地域である京畿道と江原道の政策を比較してみると、京畿道が軍事安保に関連して地域を市街戦区域に転換させ、開発中心に発展させていこうと模索しているのに対し、江原道は環境問題を主要アジェンダとして地域を成長させようとする様相を見せていることが分かった。しかし、このプロジェクトは都市住民を人質に取るという点で、国家戦略としての妥当性に疑問を抱かせる。このようなプロジェクトに関する案内文がウェブサイトなどに掲載され、知られるようになれば、世論や軍からの逆風が生じる可能性もあると考える■

参加者名簿

キム・ドンソン、京畿開発研究院統一東北アジアセンター所長

キム・ビョンクク、高麗大学校教授

キム・ヨングン、啓明大学校教授

ヤン・ギヨン、釜慶大学校教授

チャ・ドゥヒョン、国防研究院研究室長

チェ・ガン、外交安保研究院教授

チェ・ソンロク、江原発展研究院責任研究員