G20峰会成立背景与发展方向

为诊断将主导未来世界经济秩序的G20峰会的未来及其对韩国的启示，并探讨危机后世界秩序的G20战略，亚洲东亚研究所于2009年11月24日邀请外交通商部经济合作大使朴东宣，以“G20峰会成立背景与发展方向”为主题，举办了第六届基础设施愿景论坛。本次论坛上，朴东宣大使就G20的成立、成果及未来课题进行了演讲，随后就G20的愿景和韩国的G20战略展开了热烈讨论。与会者一致认为，G20体系对韩国外交的未来发展至关重要，在克服经济危机后，韩国需要积极制定G20战略并付出努力以维持G20体系。此外，还提出了以下三点关于韩国具体G20战略的建议：第一，在国际层面，通过确立G20会议的身份和使命来提高G20体系的可持续性；第二，在G20内部，通过积极建立网络和提升话语权，发挥作为中等强国的桥梁作用；第三，努力在国内外就G20的重要性以及韩国积极推进G20战略达成共识。以下是演讲及主要讨论内容。

演讲内容

G20峰会的成立

G20峰会在世界秩序的变化和经济危机的混乱中应运而生。在安全秩序方面，从以美国为中心的单极体系开始向以中国为另一轴心的G2体系转变；在经济方面，新兴经济体正在崛起，国家概念从领土国家转变为技术和知识资本国家。在这些变化趋势中，随着2008年世界经济危机的到来，为解决“经济复苏”这一共同课题，提出了G20峰会的必要性。占世界人口三分之二、世界GDP的85%的G20体系开始成为新的国际秩序。值得注意的是，尽管G20峰会是在克服经济危机的势头中开始的，但它并非仅仅是世界经济规模排名前20位的国家的聚会。随着认识到解决经济危机需要包括发达国家和新兴经济体在内的国际讨论机制，韩国、中国、澳大利亚等主要新兴国家参与了G20峰会，并且作为东盟（ASEAN）轮值主席国的泰国和非洲发展新伙伴计划（NEPAD）轮值主席国的埃塞俄比亚等国根据国际秩序的动态关系决定参会，从而使G20峰会成为24个主要发达国家和新兴国家就全球议题进行讨论的平台。

G20峰会的成果

G20峰会在实现经济危机复苏方面具有重要意义。具体而言，第一，G20峰会通过实施降息、刺激经济政策等扩张性宏观经济政策，实现了前所未有的国际合作。第二，成功遏制了在经济危机浪潮中出现的保护主义趋势。第三，就制定“加强、可持续和平衡增长框架”（Framework for Strong, Sustainable, and Balanced Growth）达成一致。为此，各国同意设定增加储蓄或促进消费等财政和货币共同目标，制定各国实施方案，并通过同行评审进行验证。第四，正在努力改善国际金融体系。特别是，在匹兹堡会议上，设定了加强银行资本监管、改革场外衍生品市场、处置跨国金融机构方案、监管过度奖金等金融改革课题，并就积极实施这些课题达成一致。第五，正在推进国际金融机构改革。G20峰会同意通过增加新兴经济体和发展中国家在国际货币基金组织（IMF）和世界银行的份额，提高非G8国家的发言权，并通过1.1万亿美元的国际金融机构资金扩充协议，提高了国际金融机构的危机应对能力。

G20峰会的当前课题

G20峰会的当前课题主要有两个方面。首先是与G8峰会的关系设定问题。事实上，G8国家在经济危机解决后否认了G20峰会的可持续性，并决定将“海利根达姆-拉奎拉进程”（Heiligen-ndamm L’Aquila Process），即G8与G5（中国、印度、巴西、墨西哥、南非）的协商机制，延续至2011年。然而，在韩国、澳大利亚等国的努力下，G20峰会在匹兹堡会议上得以定期化，讨论范围也从“克服经济危机”扩大和发展到“危机后的管理体系”，现在所有与会国都支持G20峰会的持续。因此，未来在全球治理方面，预计政治和安全议题将由G8负责，经济和金融议题将由G20负责，G20内部可能由G8充当某种核心集团。

第二个课题是G20峰会的制度化方向问题。随着G20峰会的定期化，会议的制度化已经开始。然而，关于是否设立秘书处、主席国选举方式等问题仍然存在。在秘书处设立问题上，尚未就设立秘书处是否对G20会议的顺利运行和发展至关重要达成一致。在主席国选举问题上，韩国作为非G8国家中首个成为主席国，将于明年主办首尔会议，但尚未确定明确的主席国选举方式。

G20峰会需要考虑的另一个额外课题是贫困国家援助（Outreach）问题。尚未确立明确使命和身份的G20峰会，可以通过与非洲和阿拉伯国家等非G8、非G20国家及最贫困国家的讨论和各种援助，来加强G20峰会的正当性和代表性。

讨论

G20体系的必要性

建立新的制衡国际合作体系的G20体系对韩国具有重要意义。第一，与韩国声音无法得到反映的G8不同，在G20会议上可以将符合我们国家利益的政策作为主要议题提出。第二，通过积极参与主要议题的讨论，可以提升韩国作为魅力国家的形象。严格来说，韩国在讨论G20峰会的主要议题时，不太可能担当方向设定和问题解决的中心角色。然而，这也意味着韩国可以自由地就各种全球议题发表意见。如果通过积极和持续地就因国际关系而难以顺利进行的各种议题发表意见，在G20中发挥建设性作用，就有可能提升韩国在国际社会的形象和吸引力。第三，G20也将是韩国外交未来发展的良好机遇。近期，韩国外交正摆脱资源基础外交，朝着网络化概念发展。关于作为中等强国发挥平衡（Balancing）或桥梁（Bridging）作用的讨论，也是这一变化的延伸。现在是需要思考“网络力量”或“定位力量”的时候了。由10个发达国家和10个新兴经济体参与的G20，将是发挥桥梁（Bridging）作用的良好机会，通过积极建立网络和确立定位力量。因此，我们必须努力使G20体系在克服经济危机后得以持续，并在全球议题讨论中发挥主导作用。

为确立G20的身份和使命而进行的国际努力

尽管G20在过去一年中迅速崛起，并在国际秩序的讨论中发挥了主导作用，但其可持续性及其发展方向仍不明确。这是因为G20是在经济危机这一特定契机下产生的，一旦经济危机问题得到解决，该会议本身的动力可能会自然衰退。另一方面，由于美俄对现有的G8体系感到不满，而作为新崛起中心力量的中国也对G8体系抱有强烈不满，因此G20体系仍有相当大的持续可能性。

在这种不确定性中，韩国必须积极努力，使G20通过确立长远愿景和身份，在克服经济危机后得以持续。因为G20体系的持续符合韩国的国家利益。因此，韩国必须在宏观层面持续描绘G20峰会在全球治理体系中不可或缺的图景，以促进G20体系的持续。必须确立G20体系作为解决全球化问题带来的各种全球不平衡（Global Imbalance）问题的更公平、更具生产性的全球治理框架的合法性，并需要一个能够使G20成为兼具效率和代表性的国际合作体的使命。能够实现这一点的身份认同核心是成员构成。必须强调，能够反映新兴国家声音的G20体系是一个更民主的治理、更公平的体系，并通过与澳大利亚等其他国家共同强调这一点，来提高G20峰会的生存可能性。

利用中等强国地位构建G20定位力量

韩国在G20中的相对优势在于其作为中等强国的地位。中等强国韩国要想获得定位力量，除了积极建立网络外，还必须保持一致性。如果不能保持一致性，就必然会失去定位力量。保持一致性并不意味着在所有议题上都偏袒一方，或者在某个议题领域中的立场在其他议题领域也必须坚持。因为每个议题领域的力量结构和解决方向都不同，所以韩国的立场也必然因议题领域而异。然而，在一个议题领域内，不能根据当时的情况和便利而改变立场。这是最需要警惕的行为。

此外，在特定议题上意见分歧时，不应保持中立或偏袒任何一方，而是需要发挥作用，促使其他替代方案的出现。例如，在退出策略、可持续平衡增长合作体系、气候变化问题等方面，即使美国和中国立场完全对立，两国也不能完全忽视对方而分道扬镳。这也不符合他们各自的国家利益。问题在于，当两国之间的冲突加剧时，需要持续努力以化解冲突并建立对话平台。维持对话平台并创造替代方案，即使不是强国也能做到。为此，需要以灵活的态度和想法，密切关注趋势，赢得信任。

为推进G20战略而进行的国内努力

为推进积极的G20战略，也需要努力在国内外达成共识。特别是，关于2010年G20首尔峰会的举办，除了思考韩国将通过制定首尔倡议议题为国际社会提供什么议题外，还需要思考将为韩国国民提供什么议题。与欢迎通过举办G20峰会提升国家地位的政府不同，普通民众的反应甚至有些冷淡。这与88年汉城奥运会举办时的情况大相径庭，当时在提升韩国形象的同时，也获得了提升国民自豪感的无形效果。现实是，即使在国内舆论领袖和精英阶层中，对G20重要性的认识也并不确定。需要开展工作，宣传G20为何对韩国外交重要，以及对世界治理体系的重要性。此外，还需要思考如何突出G20会议的哪些方面。从奥运会那样的国家自豪感的角度来处理G20，很可能会引起怀疑的反应。这不仅是因为舆论领袖对G20的过度夸大持怀疑态度，甚至可能引发对其政治意图的怀疑。需要强调G20在哪些方面比政治原因更有利于韩国的国家利益，并能成为替代方案。需要推进客观化工作，使其能够不带偏见地正确看待。另一点重要的是，在准备明年峰会的同时，要同步进行关于2011年以后G20体系的思考和准备工作。2011年将是G20的关键一年。如果退出策略成功，G20的推动力可能会减弱。反之，如果退出策略失败，世界经济将面临更严重的危机。因为各国政府在财政能力已经耗尽的情况下，没有余力推进追加的经济刺激政策。作为需要G20体系的韩国，必须准备能够维持因2011年退出策略的成功或失败而可能减弱推动力的G20峰会的方案。除了专注于明年的首尔峰会准备工作外，还需要有应对2011年以后情况的对策和努力。■

外交通商部经济合作大使朴东宣曾在哥伦比亚大学研究生院修读国际政治学博士课程，并曾担任外交通商部驻OECD代表部副大使、驻成都总领事馆总领事。

演讲者

朴东宣 外交通商部经济合作大使

主持人

金炳国 高丽大学教授

讨论者

具民教 延世大学教授

孙 悦 延世大学教授

李东宣 高丽大学教授

李承柱 中央大学教授

郑周燕 高丽大学教授

韩锡熙 延世大学教授