“难民”测试正在动摇欧洲

李淑贞是EAI总裁，成均馆大学教授。李博士目前在韩国政府担任顾问职务，包括总统国家安全顾问小组、总统统一准备委员会，以及外交部、统一部和韩国国际合作机构（KOICA）的理事会成员。她还作为三边委员会、理事会理事会以及许多其他关于研究和政策研究的跨国网络的成员参与其中。李博士在延世大学获得学士学位，在哈佛大学获得社会学硕士和博士学位。

欧洲正处于难民危机之中。尽管全球媒体持续报道难民的悲惨遭遇，但大多数人已对他们的故事感到麻木。直到今年九月，一名名叫艾兰·库尔迪的叙利亚难民的遗体被发现在土耳其度假胜地博德鲁姆的沙滩上。艾兰的照片传遍了世界，唤起了全世界人民的悲伤和责任感。据说，西方医学创始人希波克拉底的故乡希腊科斯岛，在难民涌入后人口翻倍，已不堪重负。我曾到访过这两个地方，这已不再仅仅是别人的故事。

四百万叙利亚人；流浪欧洲

自第二次世界大战结束以来最严重的难民状况中涌向欧洲的难民，绝大多数是逃离仍在祖国肆虐的内战的叙利亚人。

联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）报告称，有400万叙利亚难民，但其中大部分难民仍留在叙利亚邻国。据称，土耳其有200万难民，约旦有140万，黎巴嫩有120万，伊拉克有25万，其他国家也有零散分布。为了逃避已造成25万人死亡的毁灭性叙利亚内战，超过800万叙利亚人背井离乡；由于其中一半的人已离开该国，可以推断有400万人已逃往叙利亚境内其他地方。

前往欧洲的大多数难民是第一批离开叙利亚并居住在邻国的难民。经过四年的战争，看不到尽头，这些难民正在第二次迁徙，向北前往稳定的欧洲，希望在那里定居。据称，仅在今年，约有60万难民进入欧洲，但可悲的是，约有3000人在试图穿越地中海时丧生。其他难民选择穿越巴尔干半岛的陆路，涌入欧洲联盟（EU）的周边地区，导致匈牙利和克罗地亚等国人民感到困惑和恐慌。

为了保护难民的权利和利益，国际社会设立了难民署并缔结了1951年《难民公约》。难民是指因其属于某一特定社会团体或基于其种族、国籍、宗教、政治见解或信仰而有充分理由担心受到迫害，并且由于这种恐惧而不能或不愿返回其祖国的人。他们受到国际法的保护，该法限制了对难民的强制遣返。与此同时，为了改善生活而移居他国并被视为经济移民的人不受这些国际公约的保护。

然而，正如最近的叙利亚难民案例一样，当出于绝望而发生大规模移民时，无论在实际还是技术意义上，都很难将人们归类为难民或移民。根据《都柏林条例》，欧盟成员国应负责处理首次踏入其国家的入境者的庇护申请程序。但当进入欧盟的人能够自由地在不同欧盟成员国之间往返和流动，正如目前发生的那样，遵守《都柏林条例》就变得不切实际了。

斯洛伐克内政部长罗伯特·卡利纳克认为，在进入欧洲的叙利亚难民中，只有20%的人需要通过申请庇护的程序获得保护，其余大部分人是经济移民。但难民署通过了“难民保护与混合移民：10点行动计划”，该计划强调应尊重不应强制遣返可能因各种原因移民的人的原则，并建议建立“保护敏感的入境系统”。

欧盟的难民应对措施陷入混乱

欧洲正处于这场紧急局势的中心。应对该问题的措施仍然混乱且分歧。首先，欧盟向难民署提供了10亿欧元的额外援助，并与难民署合作，为成员国分配难民配额，成员国将有义务根据其经济能力接纳这些难民。在进入意大利和希腊的12万难民中，首批将接纳5.5万人，其余将在一年后接纳。捷克共和国、斯洛伐克、匈牙利和罗马尼亚等中欧国家拒绝了配额制度。然而，在一次前所未有的举动中，欧盟成员国内政部长们举行会议，同意强制执行配额制度。中东欧欧盟成员国被分配了总共15,000名难民，其中大部分将由法国和德国接纳。

然而，中欧成员国的抵制相当大。斯洛伐克反对强制配额制度，并威胁要在欧洲法院提起诉讼。德国总理安格拉·默克尔，她一直带头积极接纳难民，呼吁所有欧盟成员国团结在人道主义原则周围，并承担解决这一问题的责任。她还表示，如果无法解决这场危机，将意味着欧洲没有未来。但关于难民问题的共同政策不一定是对欧盟团结的考验，而且批评配额制度会鼓励更多难民前往欧洲的批评声音也很严重。在对该问题一直持被动和模糊态度后，英国在国内外压力下，最近宣布其政府已决定今年接受4000名难民，并在未来五年内额外接受20,000名难民，独立于任何欧盟政策。

强制配额制度的另一个争议点是国家边境的控制。匈牙利政府大力倡导并随后关闭了边境以阻止难民涌入。但根据《申根公约》，欧盟28个成员国之间的大部分地区可以免签证自由通行，因此边境控制受到限制。欧盟在东西欧之间出现分歧的原因是，东欧成员国正受到主要影响，因为它们已成为难民流动通道上的前沿阵地，而作为难民最终目的地的北欧成员国迄今受到的影响较小。此外，南欧成员国主要负责快速登记难民指纹、区分将被接纳为寻求庇护者和将被驱逐者，并提供援助活动，这也导致了分歧。

欧盟还在与包括巴尔干国家在内的欧盟以外的邻国进行谈判，以迅速减少涌向欧洲的难民数量。在最近一次欧洲联盟理事会会议上，欧洲领导人要求土耳其严格控制其边境，以防止更多叙利亚难民进入欧盟，因为土耳其已成为难民进入欧洲的主要通道。为了补偿土耳其，欧盟提议提供3亿欧元用于援助土耳其的难民，从2016年开始允许土耳其公民免签证前往欧盟国家，并恢复关于土耳其加入欧盟的谈判。

解决难民潮的根本办法是寻求叙利亚内战的停火，但由于内战的复杂性以及缺乏强有力的领导，这似乎不太可能。

如果亚洲发生难民危机？

当前的难民危机似乎将对欧洲国家的国内政治产生相当大的影响。由于难民涌入带来的威胁，排外右翼政治可能抬头，试图排斥移民。在目睹了叙利亚内战导致的难民危机之后，难民危机在欧洲造成的地区主义危机以及政治可能发生的变化，促使我们思考如果亚洲发生大规模难民危机将会怎样。当然，亚洲不会像欧洲那样有联合政策，每个国家都会根据自身情况处理问题。越南沦陷于共产主义后，韩国通过将“船民”重新安置到第三国，而不是接纳他们，来帮助这些难民。2012年，韩国通过了难民法，并于次年生效。根据法务部记录，截至2015年5月，已有159人获得难民身份。作为一个曾遭受朝鲜战争并当时产生了许多难民的国家，韩国人应该基于人道主义价值观扪心自问，我们能接受多少亚洲难民。■

致谢

本专栏最初于2015年10月28日由《韩国经济杂志》以韩文发表，可在“此处”找到。

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