东盟经济共同体及其战略意涵

金亨钟（Hyung Jong Kim）是昌原国立大学国际关系系的副教授。

东南亚国家联盟（ASEAN）设想，到2015年，它将从一个联盟转变为一个由三个支柱组成的共同体，即东盟政治安全共同体（APSC）、东盟经济共同体（AEC）和东盟社会文化共同体（ASCC）。东盟经济共同体的建立将是东盟发展历程中的一个里程碑。

东盟成立于1967年，长期以来一直深切关注国内和区域的政治安全状况，而经济合作在冷战期间最多只能说是未充分发挥其潜力。在其大部分历史中，东盟在经济领域进展甚微，尽管东盟曾多次倡议改善区域经济合作。东盟的结构基于“东盟方式”，其特点是协商和低调外交、不干涉原则以及基于共识的决策机制。“东盟方式”常被视为一把双刃剑，一方面因其在促进区域和平与安全方面取得的成功而受到赞扬，另一方面又因其阻碍了东盟更有效和更具竞争力的发展——尤其是在处理经济事务方面——而受到批评。经济合作计划的设计不佳以及东盟成员国缺乏承诺并非不常见。

东南亚经济区域主义的悖论在于，在制定自身区域经济一体化目标的同时，也加剧了成员国之间的反区域主义倾向，迫使它们在自由化和保护主义之间做出选择。东盟经济共同体的目标是实现商品、服务和投资贸易的经济自由化。个别成员国的国家利益往往与区域利益甚至与其他成员国的利益不一致。过去，东盟在促使成员国消除这些结构性障碍方面能提供的帮助甚少。“东盟方式”、根深蒂固的原则以及成员国之间发展水平的差异，在冷战期间构成了进一步经济一体化的主要障碍。

随着冷战的结束以及其他地区区域贸易集团的出现，东盟似乎开始追求区域经济一体化。中国和印度作为外国直接投资（FDI）的主要竞争者崛起，以及1997-98年的经济危机，都加速了这一进程，危机暴露了东盟的无效性，并引发了对更深层次经济一体化的强烈要求。东亚区域主义的出现也为东盟一体化增添了动力，同时保持了其“驱动力”的作用。

自2003年批准以来，东盟经济共同体（AEC）的建立一直有明确的趋势，即投入更多努力。东盟已通过《东盟宪章》和一系列旨在为建立东盟经济共同体提供更透明和基于规则的机制的协议。东盟经济共同体近期寻求形成单一市场和生产基地以及一个完全一体化的区域，这似乎表明了实现这一目标的更具体的政治意愿。这一新动向预计将带来更统一的自由化时间表，这将意味着与传统的“东盟方式”的背离。

东盟再次面临十字路口，其新目标是创建一个一体化的共同体。应根据几个因素来审查东盟经济共同体的政治经济学。本文简要回顾了东盟在建立东盟经济共同体之前的努力，并考察了东盟经济共同体的基本原理和战略，主要关注三个因素：保护主义对自由化的抵制、政治考量以及“东盟方式”。最后，本文讨论了东盟经济共同体对韩国的政策影响。

东盟经济合作的演变

1. 自由化与保护主义之争

东盟的经济合作，换言之即自由化，不得不面对保护主义的逆流。贸易自由化的基础仍然薄弱，缺乏强烈的经济一体化政治意愿。保护主义，被认为有利于发展，仍然是该地区普遍存在的政府政策形式。事实上，政治精英与商业界之间也存在着紧密的联系，政治精英常常涉足商业经营。

在1976年的第一次东盟首脑会议上，各国领导人通过了《东盟协调一致宣言》和《友好合作条约》，为进一步的区域合作奠定了基础。同样在1976年，东盟工业项目计划（AIPs）得以实施。

东盟工业项目计划旨在让每个成员国专注于一个指定的产业。然而，由于保护主义、竞争性的产业结构、私营部门贡献的缺乏以及对主要外部大国的经济依赖，该计划并未得到充分利用。相反，它成为了成员国进口替代政策的区域版本。20世纪80年代初出现了一些类似的倡议，如东盟工业补充计划和东盟合资企业，这些倡议被提出但无一例外地未能投入运行或维持下去。这些倡议并非基于深思熟虑的指导方针，而是受到官僚主义的束缚，而私营部门普遍被排除在这些倡议之外。

除了这些工业发展的联合努力之外，还有其他旨在实现贸易自由化的尝试。1977年推出的优惠贸易安排（PTA）旨在通过降低关税税率来促进区域内贸易。然而，优惠贸易安排远非当前的自由贸易协定模式，因为优惠幅度仅为10%，并且是逐个产品进行的。由于它是自愿性的，并且与保护主义政策相冲突，缺乏适当的制度化也是优惠贸易安排失败的另一个原因。毫不奇怪，成员国对经济合作的承诺很低。在20世纪70年代至80年代，只有约30%的计划项目得以实施。

2. 经济合作与发展的政治因素

东盟的建立及其发展在很大程度上是由于对冷战期间出现的挑战的一系列回应。东盟作为一个小国集团，担心引起越南和中国等相关方的过度政治反应，因此无法公开宣扬其政治安全目标。它本可以招致超级大国的竞争，但这可能使该地区成为战场或代理人战争的基地。自1967年成立以来，东盟一直为生存和作为一个区域集团获得承认而奋斗。它优先考虑通过保障国家和区域韧性来维持该地区的和平与稳定。20世纪70年代末，共产主义政权向印度支那蔓延带来的日益增长的威胁，迫使东盟渴望实现更大的经济合作，因为其成员国政府普遍缺乏政治合法性，必须保障一定水平的经济增长。但毫无疑问，东盟的理由仍然是政治性的。20世纪70年代至80年代的经济发展，反而是与该区域外经济大国密切关系的结果。

随着冷战的结束和越南军队从柬埔寨撤军，该地区似乎没有明显的威胁性国家。这为东盟成员国思考区域主义提供了实际动机。因此，随着区域贸易集团的出现，全球化已成为其需要应对的新挑战。东盟被视为促进经济活动并从而提高生活水平的手段。因此，东盟自由贸易区（AFTA）的建立不仅应从经济角度理解，也应从政治角度理解，作为将成员国联系在一起的新动力。它还有望促进东盟的制度巩固，从而使东盟在与其他区域外大国进行各种多边谈判时能够增强其讨价还价的能力。

3. “东盟方式”在经济合作中的作用

“东盟方式”是冷战时期区域合作的支柱，主要侧重于政治安全问题。然而，随着东盟在冷战结束后开始更加关注经济问题，“东盟方式”逐渐成为进一步经济一体化的障碍。东盟于1992年决定建立东盟自由贸易区（AFTA），但这并未被证明是区域一体化的充分准备。自20世纪90年代初以来，区域贸易集团和超越地理界限的优惠贸易协定已成为突出特征。一个团结的东盟对于促进集体讨价还价至关重要。东盟还必须显示其经济一体化的准备程度或意愿，以避免落后，这对于吸引外国投资进入一体化市场也至关重要。AFTA在纸面上的优先事项是“进一步合作促进区域经济增长，加速东盟内部贸易和投资的自由化”。然而，在AFTA下，增加区域内贸易并未被视为紧急事项，其规则普遍基于“东盟方式”。

在处理不合规和争端解决事务方面也普遍存在薄弱环节。共同有效优惠关税（CEPT）机制允许成员国不仅维持排除和敏感清单，而且可以在不受到处罚的情况下退出对AFTA进程的初步承诺。因此，这种灵活性导致高度复杂的CEPT成为成员国之间事实上的双边交易网络，而不是单一的区域机制，这从根本上削弱了AFTA的效果。据前东盟秘书长阿吉特·辛格（Ajit Singh）称，东盟成员国的大多数决定是基于国家利益而非区域利益。例如，马来西亚坚持保护其汽车产业直到2007年初，尽管泰国政府施压要求取消对竞争的非关税和关税壁垒。菲律宾也曾考虑在2002年暂时将石化产品排除在CEPT计划之外。尽管几乎没有证据表明东盟经济合作有助于成员国的经济增长，但在1997-98年亚洲经济危机之后，东盟的重点从经济合作转向经济一体化，这为后来的东盟经济共同体铺平了道路。

东盟经济共同体

1. 朝向东盟经济共同体

1997-98年的经济危机暴露了东盟在处理经济问题方面的无效性。尽管东盟并非为此目的而设立，但它必须证明其作为一个存在了数十年的区域组织的价值。东盟通过推动深化和扩大区域主义的双重进程来应对危机。一方面，1997-98年的经济危机成为加速经济一体化进程的催化剂。成员国领导人签署了《东盟2020年愿景》，旨在建立一个在商品、服务、投资和资本贸易方面更加一体化和自由化的区域。它还设想将东盟转变为一个稳定、繁荣、高竞争力的区域，实现公平的经济发展，减少贫困和社会经济差距。随之而来的是《河内行动计划》，这是《2020年愿景》的实施计划。根据《河内行动计划》，各国设定了到2015年全面实施AFTA的新目标。根据2004年签署的新的《万象行动计划》（VAP），所有成员国在2015年前完成关税消除。

另一方面，东盟扩大了与东亚的合作。东盟+3（APT）、清迈倡议和东亚峰会（EAS）已成为东亚区域主义的关键组成部分。中国和印度的崛起以及双边优惠贸易协定是东盟寻求加速区域一体化的逻辑基础。东盟声称是东亚扩大区域主义的“核心力量”。人们越来越担心它可能被东北亚国家所超越，这些国家单独拥有的政治权力和经济实力都大于东盟作为一个整体。为了实现长远目标，东盟+3成员国设想建立东亚共同体，这将不仅意味着经济一体化，还意味着共同的身份认同和紧密的政治合作。

对东盟共同体缺失以及可能建立东亚共同体的担忧促使东盟成员国采取紧急措施，以实现进一步的一体化。这一结构性问题为通过东盟共同体和《东盟宪章》深化东南亚区域主义奠定了基础。东盟的目标已更加明确地聚焦于成为一个一体化的共同体，这在2003年的《巴厘共识II》中得到了确认。

尽管东盟共同体的所有三个支柱都同等重要，但东盟经济共同体（AEC）似乎被认为是发展最快的支柱。最初是AEC在共同体的主要目标方面发挥了主导作用，而其他支柱则是对其的回应。

新加坡积极推动东盟经济共同体（AEC），并受益于该地区最开放的经济。与此同时，印度尼西亚渴望恢复其在东盟的领导地位，提出了东盟政治安全共同体，它可以在其中发挥更大的作用。出于类似的原因，最后但并非最不重要的，菲律宾倡导东盟社会文化共同体。AEC仍然明确符合区域一体化的逻辑，这可以通过更多基于规则的机构来实现。AEC的建立将使东盟成为一个单一市场和生产基地。事实上，AEC旨在实现贸易和服务业的自由化以及区域内经济互动的标准化。

2007年通过的《东盟宪章》（成员国于2008年批准）是实现东盟共同体努力的一部分。《东盟宪章》为AEC理事会奠定了制度基础，该理事会是AEC建设的主要机构。常驻代表委员会的设立以及东盟秘书处和东盟秘书长作用的加强，也是为了实现进一步的制度化。它还在2007年通过了关于三个共同体有效实施的蓝图。为了确保AEC蓝图中措施的执行，东盟秘书处专门引入了记分卡制度。AEC蓝图记分卡制度的通过，据称将向东盟首脑会议报告，这在一定程度上表明了商业运作方式的改变。然而，由于持续存在的非关税壁垒，这些计划下的关税削减幅度不足以改善区域内贸易。直到2007年，当注意到显著改善时，东盟才开始更认真地采取行动解决这些问题。这些努力包括制定《东盟良好监管实践指南》和电子电气设备互认协议（MRA）。东盟是时候根据CEPT完成关税削减，并与主要贸易伙伴达成自由贸易协定（FTA）了。

AEC蓝图不仅仅是现有文件的简单汇编，而是强调需要审查现有倡议，使其在实践中具有相关性。东盟反而引入了各种新文书来实现AEC。在货物贸易自由化方面，通过了《东盟货物贸易协定》（ATIGA），并于2010年5月17日生效。凭借其新特点，ATIGA有望成为贸易货物的一个单一参考文件，取代CEPT。它不仅涵盖了包括关税和非关税措施以及贸易便利化在内的所有与贸易相关的领域，而且还提供了完整的关税削减时间表和针对非关税壁垒的纪律措施。与ATIGA一起，还引入了几项旨在加速区域一体化的协议。其中包括2009年签署的《东盟全面投资协定》（ACIA）和《服务贸易框架协议》（AFAS）实施议定书。

为了形成一个总体协议，东盟成员国于2009年签署了《东盟全面投资协定》（ACIA）。与早期的协议，即《东盟投资区》和《投资保障协定》相比，ACIA的范围扩大到涵盖证券投资。在争端解决方面，它赋予外国投资者将问题提交国际仲裁机构的权利，而以前只能在争议双方共同决定下在国内法院解决。

2. 过程还是进展？

值得注意的是，在许多方面，通往东盟经济共同体（AEC）的过程带来了一些可能最终带来进展的变化。在国内层面，越来越多的成员国放宽了保护性措施。例如，印度尼西亚将首次修订相关法律，允许外国人拥有印度尼西亚的土地，尽管会有严格的条件。私营部门和政府对经济一体化的需求日益增长，以摆脱所谓的“中等收入陷阱”。例如，马来西亚作为一个中等收入国家，其国家愿景是到2020年成为一个完全发达的国家，因此有政治上的经济增长需求。它还需要一个更一体化的出口市场和一个投资生产基地。事实上，自2008年以来，马来西亚的对外直接投资（FDI）一直超过其对外直接投资。尽管对最不发达国家（柬埔寨、老挝、缅甸和越南）的AEC准备情况一直存在疑问，但它们克服现有障碍的政治意愿似乎很强。

修改“东盟方式”的压力日益增大。载于《东盟宪章》的“东盟-X”机制是经济一体化新尝试的又一范例。根据“东盟-X”公式，如果达成共识，成员国就可以在不全部参与的情况下进一步推进。这也与通过“东盟方式”进行巩固的传统做法形成对比。然而，“东盟方式”作为一种规范和运作模式的持续影响，以及它与新目标的脱节，限制了AEC的实现。新通过的AEC协议要求通过引入前所未有的合规时间表来实现制度化。

AEC记分卡显示了对AEC蓝图承诺水平的低下，这引起了日益增长的担忧。蓝图的总实施率仅为68.2%。实施率从2008-09年第一阶段105项措施的87.6%下降到2010-11年172项措施的56.4%。记分卡仅被视为合规工具，未能揭示AEC当前状况和进展的细节。具体来说，根据AEC蓝图，AEC将基于四个支柱：单一市场、有竞争力的经济区域、公平的经济发展以及融入全球经济。

AEC记分卡规定，单一市场支柱的实施率在2008-11年期间仅为173项目标措施的65.9%。更令人担忧的是，非关税壁垒仍然是一个关键挑战。一项研究表明，近一半的关税税目至少与一项非关税措施相关。

投资相关目标的实现率最差，在2010-2011年期间仅为38.5%。投资自由化表现不佳反映了人们担心自由的投资流动会损害国内集团的利益。AEC蓝图的第二个支柱，即有竞争力的经济区域，完成了78项总措施中的67.9%。

第二个支柱在建立共同竞争政策和法律方面值得关注。然而，东盟成员国似乎认为这是一个应该在国内而非区域层面解决的问题。AEC蓝图的第三个支柱，即公平的经济发展，在第二阶段（2010-2011年）的实施率为55.5%，而在第一阶段（2008-2009年）的实施率为100%。这表明，企业之间以及成员国之间的巨大差距仍然是分享经济一体化带来的负担或利益的一个结构性问题。表现最好的支柱是融入全球经济，第一阶段的实施率为85.7%。这表明东盟主要通过自由贸易协定（FTA）与非东盟国家保持持续的接触。东亚国家一直是双边和区域自由贸易协定的主要伙伴。

当然，AEC的实现还有许多更大的挑战和机遇。正如AEC记分卡所规定的，AEC蓝图的整体表现几乎没有达到最初的目标。这主要是由于东盟作为一个区域机构的独特性格所致。尽管面临着修改甚至废除“东盟方式”的压力日益增大，但“东盟方式”在AEC进程中仍然显而易见。特别是“非正式性”，作为东盟实践中更重要的特征之一，常常伴随着成员国承诺的不足。例如，“在AEC下的124项协议中，只有73%获得了所有东盟成员国的批准。”所有成员国批准这些措施并不一定意味着立即实施。如上所述，旨在通过确定集体和个人应采取的具体行动来促进措施实施的AEC记分卡，未能提供强有力的动机。这主要是因为它没有揭示每个成员国在特定部门的记录细节，因此，东盟因未遵循适当的协议而受到阻碍。

缺乏有效的违规处罚措施。尽管有缩小发展差距和改善成员国之间互联互通的重要动力，但这些目标几乎没有实现。至少从消除关税税率来看，贸易自由化已经取得了显著进展。非关税壁垒和对投资自由化的负面情绪，可能是AEC在实践中面临的重大障碍，正日益成为必须紧急解决的挑战。

除了认为区域经济一体化可以通过一系列协议来实现的信念之外，AEC的概念仍然模糊不清。AEC蓝图指出，AEC作为“单一市场”和生产基地的形式包含五个核心要素：（i）商品自由流动；（ii）服务自由流动；（iii）投资自由流动；（iv）资本更自由流动；（v）技术劳动力自由流动。值得注意的是，“单一市场”一词并非东盟首创。在欧盟的背景下，单一市场指的是最终统一的货币和财政体系。在这种深度一体化下，每个国家都将部分主权让渡给超国家实体。但在东盟的背景下，在严格条件下的人员流动仅限于专业人士，而将非技术劳动力排除在外。因此，AEC的概念与欧洲的概念相去甚远，很可能形成一个“升级版AFTA”。

AEC在实践中越来越难以按目标年份完成，这一点尤其重要。这种困难归因于成员国领导人将AEC的启动推迟了一年到2015年底。尽管已经采取了包括ATIGA和ACIA在内的多项举措来建设AEC的制度，但它们并未成功提供全面的指导，反而造成了实施方面的更多混乱。时间限制被用作未能与国内相关方就达成这些协议进行充分协商的借口。从这个意义上说，可以说在AEC方面，东盟取得的“过程”多于“进展”。对AEC的这一观察表明，到2015年不太可能看到AEC的成立。鉴于AEC在自由化与保护主义之间的困境，它应该是一个渐进的过程，而不是一蹴而就的变化。

与此同时，通往AEC的进程将是战略性和动态性的，以管理经济一体化及其对外关系，特别是东亚区域主义。在过去十年中，应对中国崛起已成为东盟的核心战略利益之一。东亚区域主义已成为中国在该地区参与的战略手段，而东盟作为一个中等强国集团，则扮演着驱动者的角色。东亚区域主义可以成为管理经济一体化的关键要素。值得注意的是，在中国提议建立自由贸易区后，非东盟国家之间掀起了自由贸易协定浪潮。为了获得东盟作为一个经济单位的可行性认可，与区域外大国合作被视为一种可能的手段。在亚洲经济危机后，受创最严重的经济体复苏后，东亚经济合作的焦点转向通过追求自由贸易协定来解决贸易问题。

在没有覆盖整个东亚的自由贸易协定的情况下，出现了越来越多的双边自由贸易协定，无论是与东盟还是与东盟个别国家。以“三国”（韩国、中国和日本）之间的竞争为例，东盟与中国之间的自由贸易协定谈判引发了与韩国和日本类似的协议。这为东盟提供了战略选择。东盟希望拥有一个覆盖范围更广的区域经济合作，使其能够保持中心地位。区域全面经济伙伴关系（RCEP）甚至包括一些成员国的跨太平洋伙伴关系（TPP）都可以被接受为东盟的战略选择之一。然而，人们也越来越担心，任何更大结构的参与都可能导致东盟被取代，沦为幕后无关紧要的参与者，甚至被削弱为一个区域组织。

对韩国的政策启示

从建设AEC的过程中可以得出两个观察。第一，尽管很难期望在2015年完成AEC的建立，但经济一体化的趋势日益增强。第二，东亚区域主义与AEC相互不可分割。形成AEC是对新兴东亚区域主义的回应，并为东亚区域主义提供了重要动力。因此，AEC进程应吸引相关各方（即韩国）更多的关注，这些各方不仅在初级商品方面，而且最近在复杂的生产联系方面，已成为东盟的重要经济伙伴。鉴于AEC有望成为经济一体化的渐进过程，韩国需要将其战略从与超级大国的双边主义转向中等强国伙伴关系。韩国应准备好与东盟作为一个中等强国集团打交道。以下是一些对韩国政府的政策启示：

1.AEC是一个渐进过程的事实意味着两件事。首先，非关税壁垒的消除以及服务和投资的自由化将根据每个成员国的国内条件以灵活的方式进行。换言之，在改善投资和贸易关系方面，将存在与个别国家进行双边沟通的渠道。其次，尽管未能完成AEC的原始目标，但随着AEC的实施，东盟作为一个集团的认可度将显著提高，从而有助于提高东盟的讨价还价能力。例如，尽管韩国与东盟于2005年达成了自由贸易协定，但双边主义被采纳为韩国与每个东盟成员国之间的事实机制。在审查韩-东盟自由贸易协定时，东盟将作为一个拥有更大讨价还价能力的单一实体出现。届时，它将能够要求韩国通过双边主义和区域主义采取综合性方法。虽然双边主义仍将是与东南亚国家经济关系的支柱，但区域主义在加强双边主义方面将变得越来越重要，反之亦然。

2.在东亚区域主义进程中，韩国和东盟可以在战略合作方面找到共同点。东盟通过中等强国集团与韩国建立密切关系可以获得的是，后者对东盟在东亚区域主义中的中心地位的大力支持。在东亚区域主义的制度化方面，一直存在日益加剧的竞争趋势。例如，RCEP和TPP经常被视为相互竞争的区域架构。东盟首脑会议领导人于2013年10月欢迎“正在进行的RCEP谈判，并注意到使现有自由贸易协定更能满足企业需求和提高其利用率的重要性。”东盟的中等强国战略的一部分是融入全球经济，这是AEC的第四个组成部分。这将意味着RCEP进程将与AEC的进展保持一致。随着东盟主导RCEP倡议，与东盟的密切合作将为韩国在东亚区域架构方面提供更多选择。

3.鉴于经济和政治合作密不可分，韩国与东盟之间存在发展战略伙伴关系的空间。战略伙伴关系可以通过提供更多选项来应对该地区的权力博弈，从而帮助双方。毫无疑问，需要更积极地与中国接触，同时保持与美国的战略联盟是不可避免的。韩国的倡议，包括东亚愿景小组（EAVG）和东亚研究小组（EASG），得到了东南亚相关各方的热烈支持，并最终得以实施。韩国曾经期望的调解者角色将为韩国作为一个中等强国集团通过经济区域主义与东盟进行战略合作提供空间。如果韩国和东盟能够作为一个中等强国集团共同站在一起，它们至少可以更自由地考虑战略选择。这并不意味着它们可能会采取平衡或依附的选择，但一定程度上，与超级大国关系恶化的风险会很低。

4.韩国应制定各种措施，协助建立AEC，以满足东盟的实际需求，例如缩小发展差距和保障互联互通。韩国可以分享其经济发展经验，这将有助于缩小发展差距。毫无疑问，韩国先进的技术，特别是在IT领域的技术，将有助于改善成员国之间的互联互通。■

致谢

作者感谢李勇旭（Yong Wook Lee）和孙基永（Key-young Son）提出的宝贵意见。