[韩国总统研究 2013 第6号] 国家治理的局限性与总统制

为应对自1987年民主化以来韩国面临的挑战，东北亚研究所（EAI）通过“韩国总统制研究”（2002年）和“韩国总统过渡研究”（2007年）项目，提出了总统的理想角色、权力和责任的新制度化战略。如今，社交网络技术的飞速发展带来了新的动态，要求韩国满足日益增长的政治参与和互动沟通的需求。

为此，东北亚研究所在回顾了历届政府的成就后，发起了“韩国总统制研究2013”项目，旨在发展一种治理模式，以促进总统在新政治环境下的决策过程。2012年7月12日，曾任李明博政府政治事务高级秘书的朴亨俊教授应邀在第六次圆桌会议上发表演讲。以下是会议摘要。

国家治理能力的局限性

考虑到管理国家事务的各个方面，通过总统的领导力本身无法实现国家层面的改革或重塑。在当今条件下，国家能力不仅存在固有的局限性，还受到青瓦台幕僚的影响、政府官僚体系的阻碍以及与国会的关系等因素的制约。因此，要实现成功的总统任期，既需要准确的诊断，也需要针对预期障碍的有效处方。

总统管理国家事务的能力受到国家能力的制约。在这方面需要考虑四点。首先，鉴于全球化削弱了国家主权概念，市场和公民社会的力量日益增强，国家自主性的概念变得有问题。随着对外事务在韩国变得越来越重要，国家有时会朝着总统意想不到的方向发展。例如，李明博总统上任后，不得不调整其政策以应对全球经济危机，而不是推进其旨在促进经济的既定政策。

第二方面是，自民主化以来，政府必须应对民众日益增长的期望。过去的威权政府能够凭借其强有力的领导推行政策。然而，今天的政府由于能力有限，在采取主动方面面临困难。当政府过高估计自身能力并推行超出其限度的政策时，甚至可能导致国家危机。

第三方面是韩国社会严重的两极分化。社会福利水平仍然很低，政府解决这一问题的能力也存在一定的局限性。然而，由于民众感受到的实际差距比统计数据所显示的更为严重，解决社会两极分化结构性问题的政策至关重要。同时，政府必须学会同情民众的利益。现实与民众期望之间的差距不仅在于政策或制度，而是一个更普遍的政治问题。

第四也是最后一方面是，国家在知识和信息方面的能力薄弱。过去，与社会其他部门相比，国家在信息能力方面很强大，甚至在信息方面拥有垄断地位。然而，随着私营部门的作用和能力的显著增强，对知识和信息的控制已经减弱。“知识政府”一词不再是准确的描述。此外，官僚社会文化使得即使是才华横溢的官员也不愿实践创新的想法或政策，这使得政府更难对不断变化的环境采取先发制人的措施。

管理青瓦台幕僚

成功的总统任期需要能够充当国家治理掌舵者的幕僚团队的协助。然而，考虑到五年一届的单任期制度下青瓦台幕僚的频繁变动，要保持国家治理的一致性是困难的。通常，青瓦台幕僚由积极参与总统竞选的人员组成，而非精通国家治理的人员。同时，前任政府中技能娴熟、才华出众的人员会因意识形态差异而被立即排除在外。其结果是，新政府处于由业余人士管理专业国家治理的境地。

新政府需要一个学习期来证明其能力。然而，民众和媒体对此几乎没有耐心。在没有犯错空间的情况下，人们担心一旦在政府初期失去信任，将难以恢复。因此，青瓦台必须制定一项关注国家治理机制、事务管理以及与其他政府官员关系的计划。这包括在危机发生时的应急计划。考虑到危机随时可能发生且总是出乎意料的现实，理想的运作机制是政府官员能够处理国家事务的管理，而青瓦台幕僚则能专注于危机应对。李明博政府之所以能够妥善应对全球金融危机，是因为其建立了完善的危机管理体系。

加强公共关系的作用

青瓦台是一个政治组织，但任何新政府都必须认识到它由国家事务、政策和公共关系组成。沟通的困难在各个层面和各个时刻都经常被发现和经历。问题的根源在于官员们倾向于将协调视为不同部门之间的竞争，而忽视了所有政策都是政治问题的这一事实。此外，这些部门往往不着眼于大局。因此，负责管理和协调幕僚的青瓦台各部门负责人，不仅应在国家事务、政策和公共关系方面具备能力，还应充当“控制塔”，促进各部门之间的沟通。各部门之间缺乏沟通通常会导致政策冲突以及在政策传达过程中因沟通不畅而产生的误解。天安舰沉没事件就是一个例子，说明了由于沟通处理不当而引起的青瓦台幕僚之间不必要的误解。

公共关系的作用不仅在于传递信息，还在于有效地组织政策。在大多数情况下，媒体人士被任命为公关部门负责人，因此他们在此领域具备能力。然而，公共关系与媒体关系是不同的，这意味着在协调有效的政策制定过程方面存在局限性。另一个问题是，尽管在开放沟通时代公共关系的重要性日益增加，但青瓦台及其公关部门的作用却有所削弱。有效沟通不仅关乎硬件，也关乎软件。政府生产多少信息并不重要，如果传递不当，一切都将毫无意义。尽管这一点显而易见，但政府仍然更侧重于硬件，而不是开发内容或营销政府信息。当新政府在2013年就职并组织青瓦台时，需要对如何处理上述问题的公共关系进行深入思考。

“核心圈”的管理

无论哪个政府执政，在五年一届的单任期制度下，都可能出现核心圈。这种核心圈由政府内部少数有权势的人组成，他们负责人事任免和重要政治职位的管理。如果这个核心圈对国家治理有清晰的理念、动态的平衡能力和自我约束的道德，就能避免政治问题。然而，如果由于权力斗争而成为政治派别，总统政府内部就会出现严重的政治冲突。特别是，如果核心圈根据特殊关系任命人员，政府内部就会产生阻力。这可能导致核心圈与青瓦台之间的矛盾，进而阻碍国家事务的管理。在这方面，最好在政府初期就对核心圈的出现进行审查，并确保国家事务的顺利管理。

下一任总统应具备的三种领导素质

未来的总统应具备政治领导素质，使其能够实现竞选承诺和政策。如前所述，认识到国家能力的局限性很重要。在确立这一前提后，总统和青瓦台可以处理国家事务，并接纳社会各界的不同声音。通过这种方法，未来的总统将能够摆脱过去的“壁垒政治”，并通过同情和融合来满足公众的期望。现在是总统运用灵活的领导力，包容韩国不同代际和地区的时候了。此外，未来的总统还应具备以下三种素质。

民众领导力：民众支持是成功总统任期的基本要求。随着社会两极分化加剧，能够触动民众心灵的政治领导力至关重要。根据对美国总统的研究，许多人在取得巨大成就的同时却忍受着低支持率，例如林登·约翰逊。也有一些人依赖高支持率而非成功的成就，例如约翰·肯尼迪。而亚伯拉罕·林肯、富兰克林·罗斯福和罗纳德·里根等少数案例，成功地将政策成就与民众支持联系起来。然而，获得民众支持并非一蹴而就，因此，这些例子表明了语言、品格和知识等素质的重要性。

全球领导力：在全球化时代，外交关系取决于领导人的个人能力和沟通技巧。由于国家之间的利益冲突，领导人应具备一定的个人魅力，以说服其他国家元首并发展积极的外交关系。许多受人尊敬的发达国家领导人来自金融背景，是因为他们在国际环境中拥有卓越的专业知识和经验。即使是一个相对较小的国家的领导人，如果能提出一个世界应追求的理想愿景，也能获得民众的支持和领导力。就李明博总统而言，他通过其绿色增长愿景、改善与其他国家友好关系、主办G20峰会以及应对全球金融危机的影响，实现了全球领导力。韩国未来的总统也应发挥类似的全球领导力，将韩国的国家利益与全球议程联系起来。

朝鲜政策：鉴于朝鲜半岛在国内和外交事务中日益成为一个重要挑战，制定有效的政策将是下一任总统的必要条件。在经历了前几届进步政府十年“阳光政策”的转变后，现任保守政府对朝鲜采取了更原则性的方法，但并未取得显著成果。在下一届政府任期内，总统将不得不评估金正恩政权的稳定性和朝鲜的变化方向。在这方面，为了制定有效的朝鲜政策并在朝鲜半岛构建新秩序，新政府还必须能够解读国际环境并运用战略思维。■

演讲者简介

朴亨俊（Hyung Jun Park）在韩国大学社会学系获得博士学位，现任东亚大学社会学系教授。他曾任国会议员、大国家党联合发言人、青瓦台首席发言人、总统秘书室政治事务高级秘书以及青瓦台社会事务特别助理。

主持人

李淑宗，东北亚研究所所长

讨论嘉宾

郑元植（Wonchil Chung），东北亚研究所

韩奎燮（Kyou-Sup Han），首尔大学

张勇锡（Yong Suk Jang），延世大学

郑汉雨（Han Wool Jeong），东北亚研究所

姜元泽（Won-Taek Kang），首尔大学

李奈映（Nae-Young Lee），高丽大学

李载烈（Jaeyeol Yee），首尔大学

李坤洙（Kon Su Yi），东北亚研究所

尹成毅（Seong-I Yoon），庆熙大学