[韓国の大統領制 2013 No.6] 国家統治の限界と大統領

1987年の民主化以降、韓国が直面してきた課題に対処するため、東アジア研究所（EAI）は、「韓国の大統領制」（2002年）および「韓国における大統領の移行」（2007年）プロジェクトを通じて、大統領の望ましい役割、権限、責任に関する新たな制度的戦略を提案してきた。今日、ソーシャル・ネットワーキング・テクノロジーの急速な発展は、韓国が政治参加と双方向コミュニケーションの増大という要求に応える必要のある新たなダイナミクスを生み出している。

これに応え、EAIは過去の政権の業績をレビューし、「韓国の大統領制2013」を立ち上げた。これは、この新たな政治環境で活動する大統領の意思決定プロセスを円滑にする統治を育成することを目的としている。2012年7月12日、李明博（イ・ミョンバク）政権下で大統領政治担当特別補佐官を務めた朴亨俊（パク・ヒョンジュン）教授が、第6回円卓会議で講演を行った。以下はその会議の概要である。

国家遂行能力の限界

国家運営に関わる様々な側面を考慮すると、計画レベルでの国家の改革や再構築は、単に大統領のリーダーシップだけでは達成できない。今日の状況下では、国家の遂行能力には一定の限界があるだけでなく、青瓦台（チョンワデ：大統領府）のスタッフの影響、政府官僚機構との関係の難しさ、そして国会との関係も存在する。したがって、大統領職を成功させるためには、的確な診断と、予想される障害に対する効果的な処方箋の両方が必要である。

大統領が国家運営を行う能力は、国家の遂行能力によって制約される。この点に関して、4つの側面を考慮する必要がある。第一に、グローバル化によって国家主権の概念が弱まり、市場や市民社会の力が拡大している状況では、国家の自律性を構想することは問題がある。韓国において外交関係の重要性が増すにつれて、国家は時に大統領が予期した方向とは異なる方向に進むことがある。例えば、李明博（イ・ミョンバク）大統領が就任した際、経済強化を計画していた政策を推進する代わりに、世界経済危機に対処するために政策を適応させなければならなかった。

第二の側面は、民主化以降、国民の期待水準が著しく高まっていることに、政権が対処しなければならないことである。過去の権威主義政権は、強力なリーダーシップの下で政策を推進する余裕があった。しかし、今日の政権は、その限定された能力のために、主導権を握ることが困難である。これは、政府がその能力を過大評価し、限界を超えた政策を推進した場合、国家的な危機につながる可能性さえある。

第三の側面は、韓国社会における深刻な二極化である。社会福祉は依然として低い水準にあり、政府がこの問題を解決する能力には一定の限界がある。しかし、統計が示すよりも人々の実感する格差は深刻であるため、社会の二極化の構造的側面を解決する政策が不可欠である。同時に、政府は国民の利害に共感することを学ばなければならない。現実と国民の期待との間にある隔たりは、政策やシステムの問題だけでなく、より一般的な政治の問題である。

第四かつ最後の側面は、知識と情報という点で国家の能力が弱いという事実である。過去には、国家が情報に対する独占権を持っていたほど、社会の他の部門と比較して情報能力において強かった。しかし、民間部門の役割と能力が著しく増加するにつれて、知識と情報に対するそのような支配力は弱まった。「知識政府」という言葉はもはや正確な描写ではない。さらに、有能な官僚でさえ創造的なアイデアや政策の実践をためらう官僚社会の文化は、政府が変化する状況に対して先制的な措置を講じることをさらに困難にしている。

青瓦台スタッフの管理

大統領職の成功は、国家統治の舵取り役として機能できるスタッフの支援によって助けられる。しかし、5年間の単任制における青瓦台スタッフの頻繁な交代を考慮すると、国家統治の一貫性を維持することは困難である。一般的に、青瓦台スタッフは、国家統治のスキルを持つ人々ではなく、大統領選挙運動に積極的に関与した人々で構成されている。同時に、前政権の有能で才能のある人材は、イデオロギーの違いから直ちに排除される。その結果、新政権は素人が専門的な国家統治を管理する状況に置かれる。

新政権がその能力を証明するためには、学習期間が必要である。しかし、国民やメディアの間には、そのための忍耐はほとんどない。間違いを犯す余地がないため、政権の開始時に失われがちな信頼を回復することが困難になるという懸念がある。したがって、青瓦台は、国家統治のメカニズム、問題管理、および他の政府関係者との関係構築に関心のある計画を持つ必要がある。これには、危機が発生した場合の緊急時対応計画が含まれる。危機はいつでも予期せず発生しうるという現実を考慮すると、理想的な運営メカニズムは、政府関係者が国家運営の管理を担当し、青瓦台スタッフが危機に集中できるようなものである。李政権は、よく構築された危機管理システムのおかげで、世界金融危機をうまく乗り切ることができた。

広報の役割の強化

青瓦台は政治組織であるが、いかなる新政権も、それが国家運営、政策、そして広報から構成されていることを理解しなければならない。コミュニケーションの困難さは、しばしばあらゆる瞬間に見出され、経験される。この問題の根源は、調整を異なる部門間の競争の一形態と見なし、すべての政策が政治的問題であるという事実を無視する傾向のある官僚たちにある。さらに、これらの部門は全体像を見ようとしない傾向がある。したがって、スタッフの管理と調整を担当する青瓦台の各部門長は、国家運営、政策、広報に精通しているだけでなく、部門間のコミュニケーションを促進する「管制塔」としても機能しなければならない。異なる部門間のコミュニケーションの欠如は、政策をめぐる対立や、政策伝達の過程での誤解による誤解を招くことがよくある。天安（チョンアン）号沈没事件は、青瓦台スタッフ間の不必要な誤解の一例であり、それはコミュニケーションの不十分な取り扱いによって引き起こされた。

広報の役割は、単に情報を伝達するだけでなく、政策を効果的に組織化することでもある。ほとんどの場合、メディア関係者が広報担当のトップに任命され、この分野に精通している。しかし、広報と報道関係は異なり、効果的な政策立案プロセスを調整することには限界がある。もう一つの問題は、オープンコミュニケーションの時代において広報の重要性が増しているにもかかわらず、青瓦台とその広報室の役割が弱まっていることである。効果的なコミュニケーションは、ハードウェアだけでなくソフトウェアも重要である。政府がどれだけ多くの情報を生成しても、適切に伝達されなければすべて無意味になる。この明白な点にもかかわらず、政府は依然としてコンテンツの開発や政府情報のマーケティングよりもハードウェアに重点を置いている。新政権が2013年の就任時に青瓦台を組織する際には、上記の諸問題に関して広報をどのように管理するかについて、深い検討が必要である。

「内円」の管理

どの政権が権力を握っていても、5年間の単任制の下では、内円の出現は避けられない。そのような内円は、人事問題や重要な政治的役職の管理を扱う、政権内の少数の有力者で構成される。この内円が国家統治に関する明確な哲学、均衡をとる動的な能力、そして自己抑制の倫理を持っていれば、政治的な問題は回避されるだろう。しかし、権力闘争による政治派閥となれば、大統領政権内で深刻な政治的対立が生じるだろう。特に、内円が特別なコネに基づいて人事を行う場合、政府内での抵抗が生じる。これは、内円と青瓦台との間の問題につながり、ひいては国家運営の障害となる可能性がある。この点に関して、政権の開始時に内円の出現をチェックし、国家運営の円滑な進行を確保することが望ましいだろう。

次期大統領に求められる3つのリーダーシップ資質

将来の大統領は、公約や政策を実現できる政治的リーダーシップの資質を備えている必要がある。前述したように、国家の能力の限界を認識することが重要である。この前提が設定されれば、大統領と青瓦台は国家運営に対処し、社会の様々な声からの意見を受け入れることができる。このアプローチにより、将来の大統領は過去の「バリケード政治」から脱却し、共感と統合を通じて国民の期待に応えることができるようになるだろう。大統領が韓国内の異なる世代や地域を包括できる柔軟なリーダーシップを活用する時が来た。さらに、将来の大統領は以下の3つの資質も備えるべきである。

大衆的リーダーシップ: 大衆の支持は、大統領職の成功に不可欠な要件である。社会の二極化が進むにつれて、国民の心に響く政治的リーダーシップが不可欠となる。アメリカ大統領に関する調査によると、リンドン・ジョンソン（Lyndon B. Johnson）のように、高い業績にもかかわらず低い人気に甘んじた大統領が多くいた。また、ジョン・F・ケネディ（John F. Kennedy）のように、成功した業績よりも高い人気に依存した大統領もいた。そして、エイブラハム・リンカーン（Abraham Lincoln）、フランクリン・ルーズベルト（Franklin D. Roosevelt）、ロナルド・レーガン（Ronald Reagan）のように、政策の成果と大衆の支持を結びつけることに成功した稀な例もある。しかし、大衆の支持を得ることは一度に達成できるものではないため、これらの例は、言語、人格、知識の資質における重要性を示している。

世界的リーダーシップ: グローバル化時代における外交関係は、リーダー個人の能力とコミュニケーション能力に依存する。国家間の利害対立があるため、リーダーは他の国家元首を説得し、肯定的な外交関係を築くために、ある種の個人的な魅力を備えている必要がある。多くの先進国の広く認識されているリーダーが金融界出身である理由は、国際環境で活動するための優れた専門知識と経験を持っているからである。たとえ比較的小さな国のリーダーであっても、世界が目指すべき望ましいビジョンを提案すれば、リーダーとして大衆の支持と権力を得ることができる。李明博（イ・ミョンバク）大統領の場合、グリーン成長ビジョン、他国との友好関係の改善、G20サミットの開催、そして世界金融危機の効果的な管理を通じて、世界的リーダーシップを発揮した。韓国の将来の大統領も、韓国の国益をグローバルアジェンダと結びつけることができる同様の世界的リーダーシップを発揮する必要がある。

北朝鮮政策: 北朝鮮は、国内および外交の両面においてますます重要な課題となっているため、効果的な政策が次期大統領に求められるだろう。前政権の進歩派政権下での10年間の太陽政策から転換し、現在の保守政権は北朝鮮に対してより原則的なアプローチをとってきたが、顕著な成果は得られていない。次期政権の任期中、大統領は金正恩（キム・ジョンウン）体制の安定性を評価し、北朝鮮の変化の方向性を考慮する必要があるだろう。この点において、北朝鮮に対する効果的な政策を実施し、朝鮮半島の新しい秩序を構築するためには、新政権も国際環境を読み、戦略的思考を用いる能力を備えなければならない。■

講演者について

朴亨俊（パク・ヒョンジュン）氏は、高麗大学（Korea University）社会学科で博士号を取得し、現在は東亜大学（Dong-A University）社会学科で教鞭をとっている。国会議員、ハンナラ党（Grand National Party）共同スポークスマン、青瓦台報道官、大統領室政治担当特別補佐官、そして青瓦台社会担当特別補佐官を務めた。

司会

李淑宗（イ・スクジョン）、東アジア研究所所長

討論者

鄭元澈（チョン・ウォンチョル）、東アジア研究所

韓京洙（ハン・ギョンス）、ソウル大学校

張容錫（チャン・ヨンソク）、延世大学校

鄭漢蔚（チョン・ハンウル）、東アジア研究所

康元澤（カン・ウォンテク）、ソウル大学校

李拏英（イ・ナヨン）、高麗大学校

李載烈（イ・ジェヨル）、ソウル大学校

李坤洙（イ・コンス）、東アジア研究所

尹聖伊（ユン・ソンイ）、慶熙大学校