[韩国总统制 2013 第2号] 总统职责的成功履行

为应对自1987年民主化以来韩国面临的挑战，东北亚研究所（EAI）通过“韩国总统制”（2002年）和“韩国总统过渡”（2007年）项目，提出了关于总统理想角色、权力和责任的新制度战略。如今，社交网络技术的飞速发展带来了新的动态，要求韩国满足日益增长的政治参与和互动沟通的需求。

为此，东北亚研究所回顾了历届政府的成就，并启动了“韩国总统制 2013”项目，旨在发展一种治理模式，以促进总统在新政治环境下的决策过程。2012年3月22日，东北亚研究所在第二次圆桌讨论会上邀请了国民大学的金秉俊教授。金教授曾在卢武铉总统时期担任总统秘书室国家政策企划局局长、副总理兼教育人力资源开发部长等职务。以下是会议主要内容的摘要。

成功的总统任期始于过渡期

候任总统接管前任政府的职责后，应规划新政府的未来蓝图。理想情况下，总统应继承前任政府的成就和不足，并将其转化为自身优势。成就应被继承，不足之处则应吸取教训。

与这一基本理念背道而驰的是，李明博政府并未在前任卢武铉政府的努力基础上有所建树，这或许是因为卢政府被贴上了“业余政府”的标签。然而，这种做法最终因政策的突然转变而导致重要政治资源的浪费。例如，李明博政府在对朝政策上的突然转变导致与平壤的联系中断，并失去了过去十年中前两届政府在朝鲜建立的重要联系。

尽管个人的技能至关重要，但候任总统无法仅凭一己之力在总统过渡过程中取得成功。问题在于，缺乏一个旨在促进平稳过渡的系统。这使得新政府的启动似乎毫无计划。

成功的总统职责履行始于总统过渡团队为新政府的政策管理制定路线图，并需要一个能够积极参与国家事务的环境。因此，过渡团队的组成至关重要。通常，过渡团队由学者和政治家组成。学者倾向于专注于产出政策报告，而政治家则更关心游说以确保在新政府中获得一席之地。因此，招募致力于政策分析的学者或专家作为过渡团队的大多数成员是可取的。

制定清晰的路线图

韩国总统肩负着民众的高度期望，但其权威基础却十分狭窄。因此，一份概述新政府将如何管理国家事务的路线图至关重要。没有清晰的路线图，政府必将举步维艰。由于总统总是面临无休止的批评，缺乏路线图将不可避免地导致政府的政策方针更加混乱。

除了制定路线图之外，能够理解总统意图的顾问的角色也很重要。这是因为在政府初期，由于政府官员的过度遵从，国家事务的方向可能会偏离总统的政策目标。如果没有明确的路线图，或者政府官员不理解总统的目标，国家治理就可能效率低下。防止这一问题的一种方法是将青瓦台的政策办公室与总统秘书室分开，因为这两个部门的任务不同。总统幕僚长的角色适合经验丰富的政治家，但政治家往往缺乏某些政策问题的专业知识。因此，为了准确反映政府事务并防止总统政治意愿的扭曲，需要一位更有能力、更强大的政策事务主管。

沟通不畅导致失败

在履行总统职责时，避免信息失真至关重要。由于总统的权威和行为，内阁成员和顾问往往避免向总统汇报某些信息。信息的失真会因总统的行为而加剧，特别是当总统对某些问题发表强烈意见时。关于公众舆论的信息尤其容易失真；这种歪曲可能给政府带来严重问题。

总统必须确保与下属的沟通不存在任何问题。最重要的是，必须清晰地传达总统在行政事务上的观点。政府官员比部长的命令更关注青瓦台的意图，因为总统拥有最终权威，尤其是在高级政府官员的晋升方面。为避免由此产生的行政冲突，必须加强政府部门的独立性和权力。

政府协同工作

总统必须领导政府协同工作。政府对总统的承诺程度因部门而异。与国内事务部门不同，与财政相关的机构倾向于重视自己的判断。财政相关机构的政府官员也往往缺乏在职的动力。因为退休后上下级关系对高级官员更为重要，政府官员对上级的忠诚度往往超过对总统的忠诚度。此外，这种等级结构和部门间的划分限制了总统人力资源管理的效果。

因此，建立一个确保政府部门忠诚度的机制至关重要。这种机制并非寻求将各部门置于总统的直接控制之下，而是让政府官员认为他们是为了国家利益而工作。为解决这些问题并促进有效的人力资源管理，卢政府引入了高级行政服务制度。然而，在本届政府下，这项举措似乎已停滞不前。

加强总理的职责

为了管理各项行政任务，必须更有效地组织跨部门合作。这种行政体系的改革将取决于总理办公室的角色，而该角色的定义只能由总统来确定。理想情况下，总统应被期望将适当的职责分配给总理，并授予其一定的权力。一种方法是让青瓦台主要专注于总统的议程以及外交和国防事务，而总理则专注于国内事务。但由于权力始终集中在总统手中，赋予总理权力一直是一个挑战。例如，在卢政府时期，尽管授予了总理一定的权力，但青瓦台仍会介入以克服某些障碍。总理的角色在很大程度上也取决于总理本人。熟悉政策问题并能成功扮演协调者角色的人，如前总理李海瓒，很可能取得许多成就。然而，实际上，由于民众对总统抱有很高的期望，即使是最小的问题通常也会导致总统介入。

一种可能的解决方案是从执政党中选拔总理。这种选择可以减少总统的干预，并确保执政党承担政府责任。然而，这在现实中也很难实现。另一种选择是组建一个由相关政府部门组成的委员会，作为一个工作组来推进政策问题的进展。然而，这样的委员会将不拥有任何决策权或向国民议会提交法案的权利，其有效性可以通过让相关部长作为委员会成员来确保。

加强政府与执政党之间的协商

当总统任期内举行大选或补选时，往往会阻碍有效治理。特别是选举前后的一段时间，政府与执政党之间在政策上常常充满冲突。随着总统在“蜜月期”结束时支持率下降，执政党在年中选举中处于不利地位。在这种情况下，总统倾向于避免推行与执政党主张相悖的政策。选举结束后，政府与执政党之间的相互指责阻碍了有效的政府管理。此外，当反对党不赞成的政策被推行时，它们常常会受到公众的批评。

鉴于这些不利因素，政府与执政党之间的政策协商对于加强有效治理至关重要。需要指出的是，总统不能对其执政党施加权力，因为他无权提名其所属政党的成员。因此，如果没有政府高层官员和党内官员之间的适当协商，处理政策问题只会变得更加困难。在总统任期末期，所谓的“跛脚鸭”时期，总统的权威大大减弱，而政党则拥有相对更大的影响力。如果在此期间执政党与总统的关系因政治分歧而恶化，政府几乎不可能有效运作。此时需要的是行政改革，以促进有效治理。需要考虑的措施包括使总统任期与国民议会任期相等，或将总统任期限制为四年。

政党必须培养政策专家，他们能够专注于大局并清晰地制定政策问题。为了加强执政党和总统的行政责任，让执政党成员进入青瓦台会更有效。然而，党内缺乏熟练的政策专家常常导致官僚填补青瓦台的职位。缺乏有能力的政策专家是韩国政治体制与其他国家不同的原因。

区分长期国家问题与行政任务

政治两极分化是韩国需要解决的一个严重问题。尽管在卢武铉政府时期，解决政治两极分化被列为国家议程的一部分，但问题的严重性意味着它尚未得到解决。两极分化超出了任何单一政府的能力；这是一个更深层次的问题。鉴于这一挑战，总统必须能够区分任期内的长期国家问题与行政问题。为提升总统业绩而进行的自私的行政决策可能会浪费国家预算资源，并只会导致政策失败。公众也必须停止将总统视为每一次行政失败的替罪羊。政策的设计必须基于个人只支持那些能使他们受益的原则。公众关注结果而非努力背后的目的。因此，制定一个能使大多数人受益的系统至关重要。因此，我们必须建立一个能够最大化公众利益的工作系统。■

关于演讲者

金秉俊教授在美国特拉华大学获得政治学博士学位，现任国民大学公共行政与公共政策系的教授。金教授曾担任市民经济正义联盟地方自治特别委员会主席，并在2002年竞选期间担任卢武铉总统的政策顾问。金教授还曾在卢武铉政府时期担任总统政府创新与分散化委员会主席、首席政策秘书、副总理兼教育人力资源开发部长。金教授目前是社会设计研究所所长和公共政策与管理研究所所长。他最近出版的书籍包括《没有给99%的总统》（2012年）。

主持人

李淑贞，东北亚研究所所长

讨论嘉宾

郑元哲，东北亚研究所

韩京洙，首尔大学

张勇锡，延世大学

郑汉蔚，东北亚研究所

姜元泽，首尔大学

李奈永，高丽大学

李载烈，首尔大学

李康洙，东北亚研究所

尹成一，庆熙大学