[Президентство в Корее 2013 № 2] Успешное исполнение президентских обязанностей

Стремясь решить проблемы, стоящие перед Южной Кореей с момента ее демократизации в 1987 году, Институт Восточной Азии (EAI) предложил новые институциональные стратегии для желаемой роли, власти и ответственности президента посредством проектов «Президентство в Корее» в 2002 году и «Президентские переходы в Корее» в 2007 году. Сегодня быстрое развитие технологий социальных сетей создает новую динамику, которая требует от Южной Кореи удовлетворения растущих потребностей в политическом участии и интерактивной коммуникации.

В ответ на это EAI проанализировал достижения предыдущих правительственных администраций и запустил проект «Президентство в Корее 2013», направленный на развитие управления, которое будет способствовать процессу принятия решений президентом в этой новой политической среде. 22 марта 2012 года EAI пригласил на свою вторую дискуссию за круглым столом Ким Бён-Джуна, профессора Университета Кукмин, который занимал различные должности при бывшем президенте Ро Му Хёне, такие как начальник отдела национальной политики в Администрации Президента, заместитель премьер-министра и министр образования и развития человеческих ресурсов. Ниже приводится краткое изложение основных положений встречи.

Успешное президентство начинается с переходного периода

После того как избранный президент принимает на себя обязанности предыдущей администрации, ожидается, что он или она разработает планы новой администрации на будущее. В идеале президент должен принять как достижения, так и неудачи предыдущей администрации и использовать их в своих интересах. Достижения наследуются, а неудачи служат уроками.

Вопреки этому основному положению, администрация Ли Мён Бака не опиралась на усилия администрации Ро Му Хёна, возможно, из-за ярлыка «дилетантского правительства», связанного с администрацией Ро. Однако такой подход в конечном итоге привел к растрате важных политических ресурсов из-за резкого изменения политики. Например, внезапное изменение подхода к Северной Корее администрацией Ли Мён Бака привело к разрыву связей с Пхеньяном и потере жизненно важных контактов с северокорейскими партнерами, которые были установлены за последнее десятилетие при двух предыдущих администрациях.

Несмотря на важность собственных навыков, избранный президент не может самостоятельно добиться успеха в процессе президентского перехода. Скорее, проблема заключается в том, что не существует системы, предназначенной для обеспечения плавного процесса преемственности. Это создает впечатление отсутствия плана по фактическому началу работы новой администрации.

Успешное исполнение президентских обязанностей начинается с того, что команда переходного периода президента создает дорожную карту для управления политикой новой администрации и требует среды, которая позволяет активно участвовать в государственных делах. Следовательно, состав переходной команды имеет решающее значение. Обычно переходная команда состоит как из ученых, так и из политиков. В то время как ученые склонны сосредоточиться на подготовке отчетов по политике, политики больше озабочены лоббированием своих позиций, чтобы гарантировать свое участие в новой администрации. Поэтому желательно привлекать в качестве большинства членов переходной команды ученых или экспертов, преданных анализу политики.

Установить четкую дорожную карту

Президент Южной Кореи сталкивается с высокими ожиданиями граждан, но вынужден действовать в узких рамках полномочий. Таким образом, дорожная карта, outlining, как новая администрация будет управлять государственными делами, имеет важное значение. Без четкой дорожной карты администрация, несомненно, будет испытывать трудности. Поскольку президент всегда будет подвергаться бесконечной критике, отсутствие дорожной карты неизбежно приведет к большей путанице в политическом подходе администрации.

Наряду с разработкой дорожной карты, важна роль советника, который может понимать намерения президента. Это связано с тем, что на ранней стадии администрации, из-за чрезмерного соблюдения правил со стороны государственных служащих, определение направления государственных дел может отклоняться от политических целей президента. Без четкой дорожной карты или если государственные служащие не понимают целей президента, вероятно, возникнет неэффективность в государственном управлении. Один из способов предотвратить эту проблему — отделить политический офис от президентского секретариата в Голубом доме, поскольку задачи, выполняемые двумя ведомствами, различаются. Роль начальника штаба президента подходит для человека с большим политическим опытом, но политикам часто не хватает специализации в определенных политических вопросах. Таким образом, для точного отражения административных дел и предотвращения искажения политической воли президента необходим более компетентный и сильный начальник отдела политики.

Проблемы коммуникации ведут к неудаче

При исполнении президентских обязанностей очень важно избегать искажения информации. Из-за авторитета и поведения президента члены кабинета и советники склонны избегать предоставления определенной информации президенту. Искажение информации может усугубиться в зависимости от поведения президента, особенно когда президент высказывает сильные мнения по определенным вопросам. Информация, касающаяся общественного мнения, особенно легко искажается; такое искажение может привести к серьезным проблемам в администрации.

Президент должен обеспечить отсутствие сбоев в общении со своим персоналом. Прежде всего, взгляды президента на административные вопросы должны быть четко доведены. Государственные служащие больше внимания уделяют намерениям Голубого дома, чем приказам министров, поскольку президент обладает высшей властью, особенно когда речь идет о продвижении по службе государственных служащих высокого ранга. Чтобы избежать административных конфликтов, которые могут впоследствии возникнуть, необходимо усилить независимость и полномочия государственных ведомств.

Правительство работает сообща

Президент должен руководить правительством, чтобы оно работало слаженно. Степень приверженности правительства президенту различается в каждом ведомстве. В отличие от ведомств, занимающихся внутренними делами, финансовые учреждения склонны ценить собственное суждение. Государственные служащие в финансовых учреждениях также склонны быть менее мотивированными оставаться на своих должностях. Поскольку отношения старшинства более важны для высокопоставленных чиновников после выхода на пенсию, приверженность государственного служащего своему старшему превосходит приверженность президенту. Кроме того, эта структура старшинства и разделение между ведомствами ограничивают эффективность управления человеческими ресурсами президентом.

Поэтому крайне важно иметь механизм, обеспечивающий лояльность государственных ведомств. Такой механизм не стремится поставить ведомства под прямой контроль президента, а скорее заставить государственных служащих считать, что они работают на благо нации. Для решения этих проблем и содействия эффективному управлению человеческими ресурсами администрация Ро ввела систему старших государственных служащих (Senior Executive Service). Однако при нынешнем правительстве эта инициатива, похоже, застопорилась.

Усилить роль премьер-министра

Для управления различными административными задачами необходимо более эффективно организовать межведомственное сотрудничество. Такая реформа административной системы будет зависеть от роли канцелярии премьер-министра, которая может быть определена только президентом. В идеале ожидается, что президент будет назначать соответствующие обязанности и предоставлять премьер-министру определенную степень полномочий. Одним из способов достижения этого может быть предоставление Голубому дому возможности в основном сосредоточиться на иностранных делах и обороне, а также на собственной повестке дня президента, в то время как премьер-министр сосредоточится на более внутренних вопросах. Но поскольку власть всегда концентрировалась на президенте, расширение полномочий премьер-министра всегда было сложной задачей. Например, во время администрации Ро, несмотря на предоставление определенных полномочий премьер-министру, Голубой дом вмешивался, чтобы преодолеть определенные препятствия. Роль премьер-министра также в значительной степени зависит от самого премьер-министра. Люди, знакомые с политическими вопросами и способные успешно выполнять роль координатора, такие как бывший премьер-министр Ли Хэ Чан, вероятно, добьются многих успехов. Однако на практике, из-за высоких ожиданий граждан от президента, даже малейшие проблемы обычно приводят к вмешательству президента.

Одним из возможных решений было бы избрание премьер-министра из правящей партии. Такой вариант позволил бы избежать президентского вмешательства и обеспечить ответственность правительства со стороны правящей партии. Тем не менее, на практике это также было бы трудно осуществить. Другим вариантом было бы создание комитета соответствующих государственных ведомств, организованного как целевая группа, которая помогла бы добиться прогресса в политических вопросах. Однако такой комитет не обладал бы правом принятия решений или правом внесения законопроектов в Национальное собрание, поскольку его эффективность может быть обеспечена путем привлечения соответствующих министров в качестве членов комитета.

Улучшить консультации между правительством и правящей партией

Когда в период президентского срока проводятся всеобщие выборы или даже довыборы, они часто создают препятствие для эффективного управления. В частности, период до и после выборов обычно омрачен конфликтом между правительством и правящей партией по вопросам политики. Поскольку популярность президента снижается к концу «медового месяца», правящая партия оказывается в невыгодном положении во время промежуточных выборов. В такой ситуации президент склонен избегать продвижения политики, которая противоречит политике, отстаиваемой правящей партией. После выборов взаимные обвинения между правительством и правящей партией препятствуют эффективному управлению государством. Кроме того, когда продвигаются политики, неодобряемые оппозиционной партией, они часто подвергаются общественной критике.

Учитывая такие недостатки, переговоры по политике между правительством и правящей партией имеют решающее значение для повышения эффективности управления. Важно отметить, что президент не может использовать свою власть над правящей партией, поскольку он не имеет права назначать членов своей партии. Таким образом, без надлежащих консультаций между руководящими административными и партийными чиновниками управление политическими вопросами становится только сложнее. К концу срока президента, так называемый «сезон хромой утки», авторитет президента значительно ослабевает, в то время как политические партии обладают относительно большим влиянием. Если отношения между правящей партией и президентом испортятся в этот период из-за политических разногласий, эффективность администрации будет практически невозможна. В таком случае необходима административная реформа, которая будет способствовать эффективному управлению. Меры, которые следует рассмотреть, включают приравнивание срока полномочий президента к сроку полномочий Национального собрания или ограничение президентского срока четырьмя годами.

Политические партии должны готовить политических экспертов, которые могут сосредоточиться на общей картине и четко наметить политические вопросы. Для усиления административных обязанностей правящей партии, а также президента, было бы более эффективно привлечь членов правящей партии в Голубой дом. Однако отсутствие квалифицированных политических экспертов в партии часто приводит к тому, что бюрократы занимают должности в Голубом доме. Отсутствие компетентных политических экспертов отличает политическую систему Южной Кореи от других стран.

Различать долгосрочные национальные проблемы и административные задачи

Политическая поляризация — серьезная проблема в Южной Корее, которую необходимо решить. Хотя борьба с политической поляризацией была включена в национальную повестку дня во время администрации Ро, серьезность проблемы означает, что она еще не решена. Поляризация выходит за рамки возможностей любой отдельной администрации; это более глубокая проблема. Учитывая эту проблему, президент должен уметь различать долгосрочные национальные проблемы и административные вопросы в рамках своего срока. Эгоистичные административные решения для повышения его эффективности в качестве президента могут привести к растрате ресурсов национального бюджета и приведут только к провалу политики. Общественность также должна перестать использовать президента как козла отпущения за каждый административный провал. Политика должна разрабатываться исходя из предпосылки, что люди оказывают поддержку только тем, что принесет им пользу. Общественность смотрит на результат, а не на цель усилий. Таким образом, разработка системы, которая может принести пользу большинству, имеет решающее значение. Поэтому крайне важно создать рабочую систему, которая может максимизировать общественную выгоду. ■

О докладчике

Профессор Бён-Джун Ким получил докторскую степень по политологии в Университете Делавэра и в настоящее время является профессором кафедры государственного управления и государственной политики Университета Кукмин. Профессор Ким был председателем специального комитета по местному самоуправлению Коалиции граждан за экономическую справедливость и политическим советником бывшего президента Ро во время предвыборной кампании 2002 года. Профессор Ким также занимал должности председателя Президентского комитета по государственным инновациям и децентрализации, главного политического секретаря, заместителя премьер-министра и министра образования и развития человеческих ресурсов при администрации Ро. В настоящее время Ким является директором Института социального дизайна и Института государственной политики и управления. Среди его недавно опубликованных книг — «Нет президента для 99%» (2012).

Модератор

Сук-Джонг Ли, президент Института Восточной Азии

Обсуждающие

Вончил Чун, Институт Восточной Азии

Кю-Суп Хан, Сеульский национальный университет

Ён Сок Чан, Университет Ёнсе

Хан Вул Чон, Институт Восточной Азии

Вон-Тэк Кан, Сеульский национальный университет

Наэ-Ён Ли, Корейский университет

Джэёль Йи, Сеульский национальный университет

Кон Су Йи, Институт Восточной Азии

Сон-И Юн, Университет Кён Хи