[La Présidence en Corée 2013 N°2] L'exécution réussie des fonctions présidentielles

Afin de relever les défis auxquels la Corée du Sud est confrontée depuis sa démocratisation en 1987, l'East Asia Institute (EAI) a proposé de nouvelles stratégies institutionnelles pour le rôle, le pouvoir et la responsabilité souhaitables du président à travers les projets The Presidency in Korea en 2002 et Presidential Transitions in Korea en 2007. Aujourd'hui, la croissance rapide des technologies de réseaux sociaux crée une nouvelle dynamique qui exige que la Corée du Sud réponde aux demandes croissantes de participation politique et de communication interactive.

En réponse, l'EAI a examiné les réalisations des administrations gouvernementales précédentes et a lancé The Presidency in Korea 2013, qui vise à développer une gouvernance qui facilitera le processus de prise de décision du président engagé dans ce nouvel environnement politique. Le 22 mars 2012, l'EAI a invité à sa deuxième table ronde Kim Byong-Joon, de l'Université Kookmin, qui a occupé divers postes sous l'ancien président Roh Moo-hyun, tels que directeur de la politique nationale au bureau du président, vice-Premier ministre et ministre de l'Éducation et du Développement des ressources humaines. Ce qui suit est un résumé du contenu principal de la réunion.

Une présidence réussie commence par la période de transition

Une fois que le président élu assume les fonctions de l'administration précédente, il ou elle est censé(e) définir les plans de la nouvelle administration pour l'avenir. Idéalement, le président doit assumer à la fois les réalisations et les échecs de l'administration précédente et les utiliser à son avantage. Les réalisations sont héritées, tandis que les échecs sont des leçons à tirer.

Contrairement à cette notion de base, l'administration Lee Myung-bak ne s'est pas appuyée sur les efforts de l'administration Roh Moo-hyun, peut-être en raison de l'étiquette de « gouvernement amateur » associée à l'administration Roh. Cependant, une telle approche a finalement entraîné le gaspillage d'importantes ressources politiques en raison d'un changement abrupt de politiques. Par exemple, le changement soudain d'approche envers la Corée du Nord par l'administration Lee Myung-bak a entraîné la rupture des liens avec Pyongyang et la perte de contacts vitaux avec les homologues du Nord qui avaient été développés au cours de la décennie précédente sous les deux administrations précédentes.

Malgré l'importance de ses propres compétences, le président élu ne peut pas, par lui-même, obtenir un résultat positif pendant le processus de transition présidentielle. Le problème réside plutôt dans le fait qu'il n'existe pas de système conçu pour faciliter un processus de succession en douceur. Cela donne l'impression qu'il n'y avait pas de plan sur la manière de commencer réellement à diriger la nouvelle administration.

Une exécution réussie des fonctions présidentielles commence par la création par l'équipe de transition présidentielle d'une feuille de route pour la gestion des politiques de la nouvelle administration et nécessite un environnement qui permette une participation active aux affaires de l'État. Par conséquent, la composition de l'équipe de transition est cruciale. Habituellement, l'équipe de transition se compose d'universitaires et de politiciens. Alors que les universitaires ont tendance à se concentrer sur la production de rapports politiques, les politiciens sont plus préoccupés par le lobbying de leur position pour s'assurer qu'ils seront impliqués dans la nouvelle administration. Par conséquent, le recrutement d'universitaires ou d'experts dévoués à l'analyse des politiques comme membres majoritaires de l'équipe de transition est souhaitable.

Établir une feuille de route claire

Le président en Corée du Sud est soumis aux attentes élevées des citoyens, mais doit opérer dans une base d'autorité étroite. Ainsi, une feuille de route décrivant comment la nouvelle administration gérera les affaires de l'État est essentielle. Sans feuille de route claire, l'administration aura certainement du mal. Comme le président sera toujours soumis à des critiques sans fin, le manque de feuille de route mènera inévitablement à plus de confusion quant à l'approche politique de l'administration.

Outre l'établissement d'une feuille de route, le rôle d'un conseiller capable de comprendre l'intention du président est important. En effet, au début de l'administration, en raison de la surconformité des fonctionnaires, la définition d'une orientation pour les affaires de l'État peut s'écarter des objectifs politiques du président. Sans feuille de route claire ou si les fonctionnaires ne comprennent pas les objectifs du président, il y aura probablement une inefficacité dans la gestion des affaires publiques. Une façon d'éviter ce problème est de séparer le bureau des politiques du secrétariat présidentiel à la Maison Bleue, car les tâches effectuées par les deux départements diffèrent. Le rôle du chef de cabinet du président convient à une personne ayant une grande expérience politique, mais les politiciens manquent souvent de spécialisation sur certaines questions politiques. Ainsi, afin de refléter fidèlement les affaires de l'administration et d'éviter la distorsion de la volonté politique du président, un chef de politique plus compétent et plus fort est essentiel.

Les problèmes de communication mènent à l'échec

Il est très important, lors de l'exécution des fonctions présidentielles, d'éviter la distorsion de l'information. En raison de l'autorité et de la conduite du président, les membres du cabinet et les conseillers ont tendance à éviter de rapporter certaines informations au président. La distorsion de l'information peut s'aggraver en fonction du comportement du président, surtout lorsqu'il exprime des opinions fortes sur certaines questions. Les informations concernant l'opinion publique sont particulièrement facilement déformées ; une telle mauvaise représentation peut entraîner de graves problèmes dans l'administration.

Le président doit s'assurer qu'il n'y a pas de défaillances dans la communication avec son personnel. Par-dessus tout, les vues du président sur les questions administratives doivent être clairement communiquées. Les fonctionnaires sont plus attentifs aux intentions de la Maison Bleue qu'aux ordres des ministres car le président a l'autorité ultime, en particulier en ce qui concerne la promotion des hauts fonctionnaires. Pour éviter les conflits administratifs qui pourraient en découler, l'indépendance et l'autonomisation des départements gouvernementaux doivent être renforcées.

Un gouvernement qui travaille ensemble

Le président doit diriger le gouvernement pour qu'il travaille à l'unisson. Le degré d'engagement du gouvernement envers le président diffère selon les départements. Contrairement aux départements axés sur les affaires intérieures, les agences liées aux finances ont tendance à valoriser leur propre jugement. Les fonctionnaires des agences financières ont également tendance à être moins motivés à rester en poste. Parce que la relation senior-junior est plus importante pour les hauts fonctionnaires après leur retraite, l'engagement d'un fonctionnaire envers son supérieur l'emporte sur celui montré envers le président. De plus, cette structure de séniorité et la partition entre les départements limitent l'efficacité de la gestion des ressources humaines par le président.

Il est donc crucial de disposer d'un mécanisme qui assure la loyauté des départements gouvernementaux. Un tel mécanisme ne vise pas à placer les départements sous le contrôle direct du président, mais à faire en sorte que les fonctionnaires estiment qu'ils travaillent pour le bénéfice de la nation. Afin de résoudre ces problèmes et de promouvoir une gestion efficace des ressources humaines, l'administration Roh a introduit le Senior Executive Service. Sous le gouvernement actuel cependant, cette initiative semble avoir stagné.

Renforcer le rôle du Premier ministre

Afin de gérer les diverses tâches administratives, la coopération interdépartementale doit être organisée plus efficacement. Une telle réforme du système administratif dépendra du rôle du bureau du Premier ministre qui ne peut être défini que par le président. Idéalement, le président est censé assigner des fonctions appropriées et accorder un certain degré d'autorité au Premier ministre. Une façon d'y parvenir serait de laisser la Maison Bleue se concentrer principalement sur les affaires étrangères et la défense ainsi que sur l'agenda du président, tandis que le Premier ministre se concentrerait sur les questions plus intérieures. Mais comme le pouvoir a toujours été concentré sur le président, l'autonomisation du Premier ministre a toujours été un défi difficile. Par exemple, sous l'administration Roh, malgré l'octroi de certains pouvoirs au Premier ministre, la Maison Bleue est intervenue pour surmonter certains obstacles. Le rôle du Premier ministre dépend également fortement du Premier ministre lui-même. Les personnes familières avec les questions politiques et capables de remplir avec succès le rôle de coordinateur, comme l'ancien Premier ministre Lee Hae Chan, sont susceptibles de réaliser de nombreuses réalisations. En réalité cependant, en raison des attentes élevées des citoyens envers le président, même les plus petits problèmes entraînent généralement une intervention présidentielle.

Une solution possible serait de choisir le Premier ministre au sein du parti au pouvoir. Une telle option détournerait l'intervention présidentielle et sécuriserait les responsabilités gouvernementales du parti au pouvoir. Pourtant, en réalité, cela serait également difficile à réaliser. Une autre option serait la création d'un comité des départements gouvernementaux pertinents organisé en groupe de travail qui aiderait à progresser sur les questions politiques. Un tel comité n'aurait cependant aucun pouvoir de décision ni le droit de présenter des projets de loi à l'Assemblée nationale, car son efficacité pourrait être assurée en permettant aux ministres concernés de participer en tant que membres du comité.

Améliorer les consultations entre le gouvernement et le parti au pouvoir

Lorsque des élections générales ou même des élections partielles ont lieu pendant le mandat du président, elles créent souvent un obstacle à une gouvernance efficace. En particulier, la période précédant et suivant les élections est généralement marquée par des conflits entre le gouvernement et le parti au pouvoir sur les politiques. Comme la popularité du président décline à la fin de la « période de lune de miel », le parti au pouvoir se retrouve désavantagé lors des élections de mi-mandat. Dans une telle situation, le président a tendance à éviter de promouvoir des politiques qui sont en contradiction avec celles préconisées par le parti au pouvoir. Après les élections, le jeu des reproches entre le gouvernement et le parti au pouvoir entrave l'administration gouvernementale efficace. De plus, lorsque des politiques désapprouvées par le parti d'opposition sont promues, elles font souvent l'objet de critiques publiques.

Compte tenu de ces inconvénients, les négociations politiques entre le gouvernement et le parti au pouvoir sont cruciales pour améliorer l'efficacité de la gouvernance. Il est important de souligner que le président ne peut pas exercer son pouvoir sur le parti au pouvoir, car il n'a pas l'autorité de nommer des membres au sein de son parti affilié. Ainsi, sans consultations appropriées entre les hauts responsables de l'administration et du parti, la gestion des questions politiques ne devient que plus difficile. Vers la fin du mandat du président, la soi-disant « période du canard boiteux », l'autorité du président s'affaiblit considérablement tandis que les partis politiques exercent une influence relativement plus forte. Si la relation entre le parti au pouvoir et le président se détériore pendant cette période en raison de divergences politiques, il est presque impossible que l'administration soit efficace. Ce qu'il faut alors, c'est une réforme administrative qui facilitera une gouvernance efficace. Les mesures à considérer comprennent l'alignement du mandat présidentiel sur celui de l'Assemblée nationale ou la limitation de la présidence à quatre ans.

Les partis politiques doivent former des experts en politique, capables de se concentrer sur la vision d'ensemble et de définir clairement les questions politiques. Afin de renforcer les responsabilités administratives du parti au pouvoir ainsi que celles du président, il serait plus efficace d'intégrer les membres du parti au pouvoir à la Maison Bleue. Cependant, le manque d'experts politiques qualifiés dans le parti conduit souvent des bureaucrates à occuper des postes à la Maison Bleue. Le manque d'experts politiques capables est ce qui différencie le système politique sud-coréen des autres pays.

Distinguer les problèmes nationaux à long terme des tâches administratives

La polarisation politique est un problème grave en Corée du Sud qui doit être résolu. Bien que la lutte contre la polarisation politique ait été inscrite à l'ordre du jour national sous l'administration Roh, la gravité du problème signifie qu'elle n'a pas encore été résolue. La polarisation dépasse la capacité de toute administration unique ; c'est un problème plus profond. Compte tenu de ce défi, le président doit être capable de distinguer les problèmes nationaux à long terme des problèmes administratifs de son mandat. Des décisions administratives égoïstes visant à améliorer ses performances en tant que président peuvent gaspiller les ressources du budget national et ne résulteront qu'en un échec politique. Le public doit également cesser d'utiliser le président comme bouc émissaire pour chaque échec administratif. Les politiques doivent être conçues sur la prémisse que les individus ne montrent leur soutien qu'à ceux qui leur profiteront. Le public regarde le résultat plutôt que le but derrière les efforts. Ainsi, la conception d'un système qui peut bénéficier à la majorité est essentielle. Il est donc impératif de former un système de travail qui puisse maximiser le bénéfice public. ■

À propos de l'orateur

Le professeur Byong-Joon Kim a obtenu son doctorat en sciences politiques de l'Université du Delaware et est actuellement professeur au département d'administration publique et de politique publique de l'Université Kookmin. Le professeur Kim a été président du comité spécial sur l'autonomie locale pour la Coalition citoyenne pour la justice économique et conseiller politique de l'ancien président Roh pendant la campagne de 2002. Le professeur Kim a également été président du Comité présidentiel sur l'innovation gouvernementale et la décentralisation, secrétaire principal des politiques, vice-Premier ministre et ministre de l'Éducation et du Développement des ressources humaines sous l'administration Roh. Kim est actuellement directeur de l'Institut de conception sociale et directeur de l'Institut de politique et de gestion publiques. Parmi ses livres récemment publiés figurent There is No President for the 99% (2012).

Modérateur

Sook-Jong Lee, Présidente de l'East Asia Institute

Discutants

Wonchil Chung, East Asia Institute

Kyou-Sup Han, Université nationale de Séoul

Yong Suk Jang, Université Yonsei

Han Wool Jeong, East Asia Institute

Won-Taek Kang, Université nationale de Séoul

Nae-Young Lee, Université de Corée

Jaeyeol Yee, Université nationale de Séoul

Kon Su Yi, East Asia Institute

Seong-I Yoon, Université Kyung Hee