[韓国の大統領制 2013 No.2] 大統領職務の円滑な遂行

1987年の民主化以降、韓国が直面してきた課題に対処するため、東アジア研究所（EAI）は、「韓国の大統領制」（2002年）および「韓国における大統領の権力移譲」（2007年）プロジェクトを通じて、大統領の望ましい役割、権力、責任に関する新たな制度的戦略を提案してきた。今日、ソーシャルネットワーキング技術の急速な発展は新たなダイナミクスを生み出しており、韓国は政治参加と対話型コミュニケーションの増大という要求に応える必要がある。

これに応え、EAIは過去の政権の業績をレビューし、「韓国の大統領制2013」を立ち上げた。これは、新たな政治環境で活動する大統領の意思決定プロセスを円滑化するガバナンスの開発を目指すものである。2012年3月22日、EAIは第2回円卓会議に、盧武鉉（ノ・ムヒョン）元大統領の下で大統領府政策企画室長、副首相兼教育人的資源開発部長官などを歴任した国民大学校の金秉準（キム・ビョンジュン）教授を招いた。以下は、会議の主要内容の要約である。

大統領職務の円滑な遂行は、権力移譲期間から始まる

次期大統領が前政権の職務を引き継いだら、新政権の将来計画を策定することが期待される。理想的には、大統領は前政権の成果と失敗の両方を受け継ぎ、それを自身の有利に利用しなければならない。成果は引き継がれ、失敗からは教訓が得られる。

この基本的な考え方に反し、李明博（イ・ミョンバク）政権は、盧武鉉政権の「アマチュア政府」というレッテルに起因するのかもしれないが、盧政権の努力の上に築き上げなかった。しかし、そのようなアプローチは、政策の急激な転換により、重要な政治的資源の浪費という結果を招いた。例えば、李明博政権による北朝鮮へのアプローチの突然の変更は、平壌との関係断絶を招き、過去10年間にわたり前二政権下で築き上げられた北朝鮮側との重要な接触を失うことになった。

自身のスキルセットの重要性にもかかわらず、次期大統領は、大統領の権力移譲プロセス中に一人で成功を収めることはできない。むしろ、問題は、円滑な権力移譲プロセスを促進するように設計されたシステムが存在しないことにある。これにより、新政権の運営を開始するための計画がなかったかのように見える。

大統領職務の円滑な遂行は、次期政権の政策運営のためのロードマップを作成する大統領引き継ぎチームから始まり、国政への積極的な参加を可能にする環境を必要とする。したがって、引き継ぎチームの構成は極めて重要である。通常、引き継ぎチームは学者と政治家で構成される。学者は政策報告書の作成に焦点を当てる傾向があるが、政治家は新政権への関与を確実にするためのロビー活動に関心がある。したがって、政策分析に専念する学者や専門家を、引き継ぎチームの大多数のメンバーとして採用することが望ましい。

明確なロードマップの策定

韓国の大統領は国民の高い期待を受けているが、権限の狭い範囲内で活動しなければならない。そのため、新政権が国政をどのように運営するかを示すロードマップは不可欠である。明確なロードマップがなければ、政権は必ず苦境に陥るだろう。大統領は常に終わりのない批判にさらされるため、ロードマップの欠如は、政権の政策アプローチに関する混乱を必然的に招くだろう。

ロードマップの策定と並行して、大統領の意図を理解できるアドバイザーの役割も重要である。これは、政権初期において、政府高官からの過剰な同調により、国政の方向性が大統領の政策目標から逸脱する可能性があるためである。明確なロードマップがない場合、あるいは政府高官が大統領の目標を理解していない場合、国政運営に非効率が生じる可能性が高い。この問題を回避する一つの方法は、青瓦台（チョンワデ）の政策室と大統領秘書室を分離することである。なぜなら、両部署が遂行する業務は異なるからである。大統領首席補佐官の役割は、多くの政治経験を持つ者に適しているが、政治家は特定の政策問題に関する専門知識を欠いていることが多い。したがって、政権の業務を正確に反映し、大統領の政治的意思の歪みを防ぐためには、より有能で強力な政策担当者の存在が不可欠である。

コミュニケーションの不備は失敗につながる

大統領職務を遂行する上で、情報の歪みを避けることが非常に重要である。大統領の権威と行動により、閣僚や顧問は特定の情報を大統領に報告することを避ける傾向がある。情報の歪みは、特に大統領がある問題について強い意見を表明した場合、大統領の行動によって悪化する可能性がある。世論に関する情報は特に歪みやすく、そのような誤った表現は政権に深刻な問題をもたらす可能性がある。

大統領は、スタッフとのコミュニケーションにおけるいかなる不備も防がなければならない。何よりも、行政問題に関する大統領の見解は明確に伝えられなければならない。特に、高位公務員の昇進に関して大統領が最終的な権限を持つため、政府高官は長官の命令よりも青瓦台の意図に注意を払う。結果として生じる行政上の対立を避けるためには、政府機関の独立性と権限強化が必要である。

政府は協力して機能する

大統領は、政府が一丸となって機能するように指示しなければならない。政府の大統領に対するコミットメントの度合いは、各省庁によって異なる。国内問題に焦点を当てる省庁とは異なり、金融関連機関は独自の判断を重視する傾向がある。金融関連機関の政府高官は、役職に留まる意欲も低い傾向がある。退職後、上司・部下の関係が高位公務員にとってより重要であるため、政府高官の長官に対するコミットメントは、大統領に対するものよりも大きい。さらに、この年功序列構造と省庁間の分割は、大統領の人事管理の効果を制限する。

したがって、政府機関の忠誠心を確保するメカニズムを導入することが極めて重要である。そのようなメカニズムは、省庁を大統領の直接的な管理下に置くことを求めるものではなく、政府高官が国家の利益のために働いていると考えるようにすることを目指すものである。このような問題を解決し、効果的な人的資源管理を促進するために、盧政権は上級行政サービス（Senior Executive Service）を導入した。しかし、現政権下では、この取り組みは停滞しているように見える。

首相の役割を強化する

様々な行政業務を管理するためには、省庁間の協力をより効率的に組織化する必要がある。そのような行政システムの改革は、首相官邸の役割にかかっており、それは大統領によってのみ定義できる。理想的には、大統領は首相に適切な職務を割り当て、一定の権限を付与することが期待される。これを行う一つの方法は、青瓦台が主に外交・国防および大統領自身の政策課題に焦点を当て、首相がより国内問題に焦点を当てることである。しかし、権力は常に大統領に集中してきたため、首相の権限強化は常に困難な課題であった。例えば、盧政権下では、首相にある程度の権限を与えたにもかかわらず、青瓦台が特定の障害を克服するために介入した。首相の役割は、首相自身にも大きく依存する。政策問題に精通し、調整者としての役割を成功裏に遂行できる元首相の李海瓚（イ・ヘチャン）氏のような人物は、多くの成果を達成する可能性が高い。しかし現実には、国民が大統領に寄せる高い期待のため、どんな小さな問題でも通常は大統領が介入することになる。

一つの可能な解決策は、与党から首相を選出することであろう。そのような選択肢は、大統領の介入を減らし、与党からの政府の責任を確保するだろう。それでも、現実にはこれも達成が難しいだろう。もう一つの選択肢は、政策課題の進展を支援するために、タスクフォースとして組織された関連政府機関の委員会を設立することであろう。しかし、そのような委員会は、意思決定権や国会への法案提出権を持たないだろう。その有効性は、関連大臣が委員会のメンバーとして参加できるようにすることで確保できるだろう。

政府と与党間の協議を強化する

大統領の任期中に総選挙または補欠選挙が行われると、効果的な統治への障害となることが多い。特に、選挙の前後の期間は、政策をめぐる政府と与党間の対立で通常は困難を伴う。大統領の人気が「ハネムーン期間」の終わりに低下すると、与党は中間選挙で不利な立場に立たされる。そのような状況では、大統領は与党が主張する政策とは異なる政策を推進することを避ける傾向がある。選挙後、政府と与党間の責任のなすりつけ合いは、効果的な政府運営を妨げる。また、野党が反対する政策が推進されると、しばしば国民の批判の対象となる。

そのような不利な点を考慮すると、効果的な統治を強化するためには、政府と与党間の政策交渉が極めて重要である。大統領は与党に対して自身の権力を行使できないことに留意する必要がある。なぜなら、彼は所属政党内のメンバーを指名する権限を持っていないからである。そのため、政権と党幹部間の適切な協議なしには、政策課題の管理はますます困難になる。大統領任期の終盤、いわゆる「レームダック期間」には、大統領の権威は著しく弱まる一方、政党は相対的に強い影響力を行使する。この期間中に政治的な意見の相違により与党と大統領の関係が悪化した場合、政権が効果的であることはほとんど不可能である。その際に必要とされるのは、効果的な統治を促進する行政改革である。考慮すべき措置としては、大統領の任期を国会議員の任期と等しくすることや、大統領任期を4年に制限することが挙げられる。

政党は、大局に集中し、政策課題を明確にマッピングできる政策専門家を育成しなければならない。与党の行政的責任および大統領の責任を強化するためには、与党のメンバーを青瓦台に迎え入れることがより効果的であろう。しかし、党内に有能な政策専門家が不足しているため、官僚が青瓦台のポストを埋めることがしばしば起こる。有能な政策専門家の不足が、韓国の政治システムを他国と異なるものにしているのである。

長期的な国家課題と行政業務を区別する

政治的二極化は韓国における深刻な問題であり、対処する必要がある。政治的二極化への対処は、盧政権下で国家アジェンダの一部として設定されたが、問題の深刻さから、まだ解決されていない。二極化は、単一の政権の能力を超えた、より深い問題である。この課題を考慮すると、大統領は、任期内の長期的な国家課題と行政課題を区別する能力を持たなければならない。大統領としての業績を向上させるための利己的な行政上の決定は、国家予算の資源を浪費し、政策の失敗に終わるだけだろう。国民もまた、あらゆる行政上の失敗に対して大統領をスケープゴートとして使うことをやめなければならない。政策は、個人が自分たちの利益になるものにのみ支持を示すという前提の下で設計されなければならない。国民は努力の背後にある目的よりも結果を見る。したがって、大多数に利益をもたらすシステムを考案することが極めて重要である。それゆえ、国民の利益を最大化できる作業システムを形成することが不可欠である。■

講演者について

金秉準（キム・ビョンジュン）教授は、デラウェア大学で政治学の博士号を取得し、現在は国民大学校行政政策学部で教授を務めている。金教授は、経済正義実践市民連合の地方自治特別委員長、および2002年大統領選挙における盧武鉉（ノ・ムヒョン）元大統領の政策顧問を務めた。金教授はまた、盧政権下で政府革新・分散化大統領委員会委員長、政策首席秘書官、副首相兼教育人的資源開発部長官を務めた。金教授は現在、社会デザイン研究所所長および公共政策・経営研究所所長を務めている。最近出版された著書には、『99%のための大統領はいない』（2012年）がある。

司会

李淑英（イ・スクヨン）、東アジア研究所所長

討論者

鄭元澈（チョン・ウォンチョル）、東アジア研究所

韓奎燮（ハン・キュソプ）、ソウル大学校

張永錫（チャン・ヨンソク）、延世大学校

鄭漢蔚（チョン・ハンウル）、東アジア研究所

姜元澤（カン・ウォンテク）、ソウル大学校

李拏英（イ・ナヨン）、高麗大学校

李載烈（イ・ジェヨル）、ソウル大学校

李坤洙（イ・ゴンス）、東アジア研究所

尹成伊（ユン・ソンイ）、慶熙大学校