[La Presidencia en Corea 2013 No.2] La Ejecución Exitosa de las Funciones Presidenciales

En un esfuerzo por abordar los desafíos que enfrenta Corea del Sur desde su democratización en 1987, el East Asia Institute (EAI) ha propuesto nuevas estrategias institucionales para el papel, el poder y la responsabilidad deseables del presidente a través de los proyectos The Presidency in Korea en 2002 y Presidential Transitions in Korea en 2007. Hoy, el rápido crecimiento de las tecnologías de redes sociales crea nuevas dinámicas que exigen a Corea del Sur satisfacer las demandas de una mayor participación política y comunicación interactiva.

En respuesta, el EAI ha revisado los logros de administraciones gubernamentales anteriores y ha lanzado The Presidency in Korea 2013, que busca desarrollar una gobernanza que facilite el proceso de toma de decisiones del presidente inmerso en este nuevo entorno político. El 22 de marzo de 2012, el EAI invitó a su segunda mesa redonda a Kim Byong-Joon, de la Universidad de Kookmin, quien ha ocupado diversos cargos bajo el expresidente Roh Moo-hyun, como Director de Política Nacional en la Oficina del Presidente, Viceprimer Ministro y Ministro de Educación y Desarrollo de Recursos Humanos. A continuación, se presenta un resumen del contenido principal de la reunión.

Una Presidencia Exitosa Comienza con el Período de Transición

Una vez que el presidente electo asume las funciones de la administración anterior, se espera que diseñe los planes de la nueva administración para el futuro. Idealmente, el presidente debe asumir tanto los logros como los fracasos de la administración anterior y utilizarlos en su beneficio. Los logros se heredan, mientras que los fracasos son lecciones de las que aprender.

Contrariamente a esta noción básica, la administración de Lee Myung-bak no se basó en los esfuerzos de la administración de Roh Moo-hyun, quizás debido a la etiqueta de "gobierno amateur" asociada con la administración Roh. Sin embargo, tal enfoque finalmente resultó en el desperdicio de importantes recursos políticos debido a un cambio abrupto en las políticas. Por ejemplo, el cambio repentino en el enfoque hacia Corea del Norte por parte de la administración de Lee Myung-bak resultó en la ruptura de los lazos con Pyongyang y llevó a la pérdida de contactos vitales con los homólogos del Norte que se habían desarrollado durante la última década bajo las dos administraciones anteriores.

A pesar de la importancia de las propias habilidades, el presidente electo no puede lograr por sí solo un resultado exitoso durante el proceso de transición presidencial. Más bien, el problema radica en el hecho de que no existe un sistema diseñado para facilitar un proceso de sucesión fluido. Esto hace parecer que no hubo un plan sobre cómo comenzar a dirigir la nueva administración.

Una ejecución exitosa de las funciones presidenciales comienza con el equipo de transición presidencial creando una hoja de ruta para la gestión de las políticas de la nueva administración y requiere un entorno que permita la participación activa en los asuntos del Estado. Por lo tanto, la composición del equipo de transición es crucial. Por lo general, el equipo de transición consta de académicos y políticos. Mientras que los académicos tienden a centrarse en la producción de informes de políticas, los políticos están más preocupados por presionar por su posición para asegurar que participarán en la nueva administración. Por lo tanto, es deseable reclutar académicos o expertos dedicados al análisis de políticas como miembros mayoritarios del equipo de transición.

Establecer una Hoja de Ruta Clara

El presidente en Corea del Sur está sujeto a las altas expectativas de los ciudadanos, pero debe operar dentro de una estrecha base de autoridad. Como tal, una hoja de ruta que describa cómo la nueva administración gestionará los asuntos del Estado es esencial. Sin una hoja de ruta clara, la administración seguramente tendrá dificultades. Dado que el presidente siempre estará sujeto a críticas interminables, la falta de una hoja de ruta conducirá inevitablemente a una mayor confusión sobre el enfoque de las políticas de la administración.

Junto con el establecimiento de una hoja de ruta, es importante el papel de un asesor que pueda comprender la intención del presidente. Esto se debe a que en la etapa inicial de la administración, debido a la sobreconformidad de los funcionarios del gobierno, la definición de una dirección para los asuntos del Estado puede desviarse de los objetivos políticos del presidente. Sin una hoja de ruta clara o si los funcionarios del gobierno no comprenden los objetivos del presidente, es probable que haya ineficiencia en la gestión del Estado. Una forma de prevenir este problema es separar la oficina de políticas de la secretaría presidencial en la Casa Azul, ya que las tareas realizadas por los dos departamentos difieren. El papel del jefe de gabinete del presidente es adecuado para alguien con mucha experiencia política, pero los políticos a menudo carecen de especialización en ciertos temas de política. Por lo tanto, para reflejar con precisión los asuntos de la administración y prevenir la distorsión de la voluntad política del presidente, es esencial un jefe de política más capaz y fuerte.

Los Problemas de Comunicación Llevan al Fracaso

De gran importancia al llevar a cabo las funciones presidenciales es evitar la distorsión de la información. Debido a la autoridad y conducta del presidente, los miembros del gabinete y los asesores tienden a evitar informar cierta información al presidente. La distorsión de la información puede empeorar dependiendo del comportamiento del presidente, especialmente cuando el presidente expresa opiniones firmes sobre ciertos temas. La información sobre la opinión pública se distorsiona particularmente con facilidad; tal tergiversación puede acarrear graves problemas en la administración.

El presidente debe asegurarse contra cualquier fallo en la comunicación con su personal. Por encima de todo, las opiniones del presidente sobre cuestiones administrativas deben comunicarse claramente. Los funcionarios del gobierno prestan más atención a las intenciones de la Casa Azul que a las órdenes de los ministros porque el presidente tiene la autoridad máxima, particularmente en lo que respecta a la promoción de funcionarios gubernamentales de alto rango. Para evitar conflictos administrativos que puedan surgir como consecuencia, se debe fortalecer la independencia y el empoderamiento de los departamentos gubernamentales.

Un Gobierno Trabaja en Conjunto

El presidente debe dirigir al gobierno para que trabaje al unísono. El grado de compromiso del gobierno hacia el presidente difiere con cada departamento. A diferencia de los departamentos centrados en asuntos internos, las agencias relacionadas con las finanzas tienden a valorar su propio criterio. Los funcionarios del gobierno en las agencias relacionadas con las finanzas también tienden a estar menos motivados para permanecer en sus puestos. Debido a que la relación entre superiores y subordinados es más importante para los altos funcionarios después de la jubilación, el compromiso de un funcionario del gobierno hacia su superior prevalece sobre el mostrado hacia el presidente. Además, esta estructura de antigüedad y la partición entre departamentos limitan la efectividad de la gestión de recursos humanos por parte del presidente.

Por lo tanto, es crucial contar con un mecanismo que garantice la lealtad de los departamentos gubernamentales. Dicho mecanismo no busca colocar a los departamentos bajo el control directo del presidente, sino hacer que los funcionarios del gobierno consideren que trabajan en beneficio de la nación. Para resolver tales problemas y promover una gestión eficaz de los recursos humanos, la administración Roh introdujo el Servicio Ejecutivo Superior. Sin embargo, bajo el gobierno actual, esta iniciativa parece haberse estancado.

Fortalecer el Papel del Primer Ministro

Para gestionar las diversas tareas administrativas, la cooperación interdepartamental debe organizarse de manera más eficiente. Dicha reforma del sistema administrativo dependerá del papel de la oficina del primer ministro, que solo puede ser definida por el presidente. Idealmente, se espera que el presidente asigne deberes apropiados y otorgue un cierto grado de autoridad al primer ministro. Una forma en que esto podría hacerse es dejar que la Casa Azul se centre principalmente en asuntos exteriores y defensa, así como en la agenda del propio presidente, mientras que el primer ministro se centra en cuestiones más domésticas. Pero como el poder siempre se ha concentrado en el presidente, empoderar al primer ministro siempre ha sido un desafío difícil. Por ejemplo, durante la administración Roh, a pesar de otorgar ciertos poderes al primer ministro, la Casa Azul intervino para superar ciertos obstáculos. El papel del primer ministro también depende en gran medida del propio primer ministro. Las personas familiarizadas con cuestiones de política y que pueden desempeñar con éxito el papel de coordinador, como el ex primer ministro Lee Hae Chan, probablemente lograrán muchos éxitos. En la realidad, sin embargo, debido a las altas expectativas que los ciudadanos tienen hacia el presidente, incluso los problemas más pequeños suelen resultar en la intervención del presidente.

Una posible solución sería seleccionar al primer ministro del partido gobernante. Dicha opción restaría intervención presidencial y aseguraría responsabilidades gubernamentales del partido gobernante. Aun así, en la realidad esto también sería difícil de lograr. Otra opción sería la creación de un comité de los departamentos gubernamentales relevantes organizado como un grupo de trabajo que ayudaría a lograr avances en cuestiones de política. Sin embargo, dicho comité no poseería ningún derecho de decisión ni el derecho de introducir proyectos de ley en la Asamblea Nacional, ya que su efectividad se puede asegurar permitiendo que los ministros relevantes participen como miembros del comité.

Mejorar las Consultas entre el Gobierno y el Partido Gobernante

Cuando se celebran elecciones generales o incluso elecciones parciales durante el mandato del presidente, a menudo crean un obstáculo para una gobernanza eficaz. En particular, el período anterior y posterior a las elecciones suele estar plagado de conflictos entre el gobierno y el partido gobernante sobre las políticas. A medida que la popularidad del presidente disminuye al final del "período de luna de miel", el partido gobernante se encuentra en desventaja durante las elecciones de mitad de período. En tal situación, el presidente tiende a evitar promover políticas que estén en desacuerdo con las defendidas por el partido gobernante. Después de las elecciones, el juego de la culpa entre el gobierno y el partido gobernante obstaculiza la administración gubernamental eficaz. Además, cuando se promueven políticas desaprobadas por el partido de oposición, a menudo están sujetas a críticas públicas.

Dadas tales desventajas, las negociaciones de políticas entre el gobierno y el partido gobernante son cruciales para mejorar la gobernanza eficaz. Es importante señalar que el presidente no puede ejercer su poder sobre el partido gobernante, ya que no tiene la autoridad para nominar miembros dentro de su partido afiliado. Como tal, sin consultas adecuadas entre los altos funcionarios de la administración y del partido, la gestión de cuestiones políticas solo se vuelve más difícil. Hacia el final del mandato del presidente, la llamada "temporada del pato cojo", la autoridad del presidente se debilita considerablemente mientras que los partidos políticos ejercen una influencia relativamente mayor. Si la relación entre el partido gobernante y el presidente se deteriora durante este período debido a diferencias políticas, es casi imposible que la administración sea efectiva. Lo que se necesita entonces es una reforma administrativa que facilite una gobernanza eficaz. Las medidas a considerar incluyen igualar el mandato del presidente al de la Asamblea Nacional o limitar la presidencia a cuatro años.

Los partidos políticos deben formar expertos en políticas, que puedan concentrarse en el panorama general y delinear claramente las cuestiones políticas. Para reforzar las responsabilidades administrativas del partido gobernante, así como las del presidente, sería más eficaz incorporar miembros del partido gobernante en la Casa Azul. Sin embargo, la falta de expertos políticos cualificados en el partido a menudo resulta en que los burócratas ocupen puestos en la Casa Azul. La falta de expertos políticos capaces es lo que hace que el sistema político de Corea del Sur sea diferente de otros países.

Distinguir las Cuestiones Nacionales a Largo Plazo de las Tareas Administrativas

La polarización política es un problema grave en Corea del Sur que debe abordarse. Aunque abordar la polarización política se estableció como parte de la agenda nacional durante la administración Roh, la gravedad del problema significa que aún no se ha resuelto. La polarización está más allá de la capacidad de cualquier administración individual; es un problema más profundo. Dado este desafío, el presidente debe ser capaz de distinguir entre las cuestiones nacionales a largo plazo y las cuestiones administrativas dentro de su mandato. Las decisiones administrativas egoístas para impulsar su desempeño como presidente pueden desperdiciar los recursos del presupuesto nacional y solo resultarán en un fracaso de las políticas. El público también debe dejar de usar al presidente como chivo expiatorio de cada fracaso administrativo. Las políticas deben diseñarse bajo la premisa de que los individuos muestran apoyo solo para aquellos que los beneficiarán. El público mira el resultado en lugar del propósito detrás de los esfuerzos. Por lo tanto, diseñar un sistema que beneficie a la mayoría es fundamental. Por lo tanto, es imperativo que formemos un sistema de trabajo que pueda maximizar el beneficio público. ■

Sobre el Ponente

El profesor Byong-Joon Kim obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Delaware y actualmente es profesor en el Departamento de Administración Pública y Políticas Públicas de la Universidad de Kookmin. El profesor Kim fue presidente del comité especial de autogobierno local para la Coalición Ciudadana por la Justicia Económica y asesor de políticas del expresidente Roh durante la campaña de 2002. El profesor Kim también se desempeñó como presidente del Comité Presidencial de Innovación y Descentralización Gubernamental, Jefe de Secretaría de Políticas, Viceprimer Ministro y Ministro de Educación y Desarrollo de Recursos Humanos bajo la administración Roh. Kim es actualmente Director del Instituto de Diseño Social y Director del Instituto de Políticas y Gestión Pública. Sus libros publicados recientemente incluyen There is No President for the 99% (2012).

Moderadora

Sook-Jong Lee, Presidenta del East Asia Institute

Panelistas

Wonchil Chung, East Asia Institute

Kyou-Sup Han, Universidad Nacional de Seúl

Yong Suk Jang, Universidad Yonsei

Han Wool Jeong, East Asia Institute

Won-Taek Kang, Universidad Nacional de Seúl

Nae-Young Lee, Universidad de Corea

Jaeyeol Yee, Universidad Nacional de Seúl

Kon Su Yi, East Asia Institute

Seong-I Yoon, Universidad Kyung Hee