[执行摘要] 首尔核安全峰会：对全球治理发展的启示

2012年EAI特别报告_首尔核安全峰会

作者

全哉春，首尔大学

全浩全，光云大学

金成培，国家安保战略研究所

李相贤，外交部和贸易部

申成浩，首尔大学

执行摘要

二十一世纪的国际关系正经历根本性变革，各种跨国性问题需要多层级行为体来应对。国家行为体的权威正在削弱，而国际机构、非政府组织（NGOs）和全球公民社会等非国家行为体则在许多问题上拥有越来越大的影响力和利益，这凸显了全球治理日益增长的影响力。为应对全球金融危机而出现的G20峰会以及为应对气候变化而举行的各种气候会议，都是全球治理兴起的例证。国际安全机制的形成历来十分困难，因为其风险极高，国家之间通常难以达成一致。然而，诸如恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等共同安全威胁，即使在安全合作领域，也促进了全球治理逻辑的采纳。除非国际关系经历根本性变革，否则很难想象有五十多个国家的最高决策者齐聚一堂讨论安全问题。

从这个意义上说，2010年首次举行的核安全峰会（NSS）预示着安全领域全球治理的加强。核安全峰会最初源于美国对核恐怖主义威胁的新方法。尽管自冷战结束以来，核恐怖主义一直是重大关切，但“9·11”袭击事件使美国重新关注对国内安全构成最大威胁的因素之一。在布什政府时期，这种方法主要是单边主义的，直接针对恐怖组织、其海外基地及其支持者。然而，此类政策在美国国内引发了国际强烈反对，损害了其海外形象并加剧了与盟友的紧张关系。此外，这种单边主义方法也加剧了已然庞大的预算赤字，自2008年全球金融危机以来，这给美国可用资源带来了巨大限制。

鉴于这些困难和局限性，奥巴马政府更新了其宏大战略，将其扩展为国家安全战略，并称之为多边参与政策。在核事务领域，它将核安全峰会构想为应对核恐怖主义威胁的新方法。这种新战略不直接针对恐怖分子，而是试图控制恐怖分子使用的工具，例如松散的核材料。作为一种多边安排，核安全峰会也试图克服单边方法带来的困难。

在2009年4月的布拉格演讲中，巴拉克·奥巴马总统提出了“无核武器世界”的愿景，强调了核裁军、不扩散和和平利用核能的重要性。因此，核安全峰会是美国主导的全球机制，代表了奥巴马政府为启动一项广泛而全面的反核恐怖主义战略所取得的成就。

理论上，国际机构可以由主导大国（现实主义）、随后共同利益的制度化（自由主义），或由构成和谐国家利益概念的共同理解和文化因素（建构主义）来创建。在核安全峰会的案例中，权力因素在其形成过程中最为重要，因为它在很大程度上是通过美国的霸权形成的。然而，我们也不能忽视这样一个事实：与会国家共同阻止核材料非法贩运以及恐怖分子或其他团体袭击核设施的集体利益也同样重要。

此外，随着峰会的不断发展，我们预计与会国在反核恐怖主义方面的统一价值观和规则将拥有更广泛的基础，包含身份认同因素。因此，核安全峰会既可以被视为美国利益和力量扩张的过程，也可以被视为核安全规范的传播过程。2010年在华盛顿特区举行的首届核安全峰会的议程，“核材料的实体保护”，非常狭窄和具体，这使得就与会国之间的共同利益和身份认同达成共识变得更加容易。然而，核安全峰会作为一个制度，有潜力随着时间的推移而扩展，不仅处理保护核材料的简单议程，还能解决更广泛的问题，例如核安全和一般核相关问题。核安全峰会正逐渐从一个美国主导的机构转变为一个更具普遍性的规范性机构，以处理更普遍的问题并推进新议程。

一个例子是与会方努力将核安全问题纳入核安全峰会。迄今为止，核安全和核能安全一直被视为根本不同的问题，绝不可能共存。这种情况在2011年3月福岛核事故发生后发生了改变，促使人们开始努力将它们视为相互关联的问题。尽管有了新的关注点和重视，但仍没有一个模型可以确定这两个概念如何在技术上被定义和联系起来。鉴于在首尔峰会上引入包含核安全问题的全面概念的困难，需要努力寻求核安全与核能安全之间的接口。如果首尔峰会采纳了关于核能安全国际和区域合作的具体计划，并且核安全峰会因此能够作为一个全球治理机制运作，那么首尔峰将肯定会因这一重要成就而被铭记。

核安全峰会对大国关系的影响可能是这次有益聚会的另一个附带效应。预计将在21世纪第二个十年中发挥最重要作用的中美关系，有望在处理首尔峰会的议程方面朝着共同利益的方向发展。由于中国的经济崛起和美国的相对衰落，两国关系在许多全球问题上普遍存在紧张和竞争。然而，核问题则不同，中国并不认为美国是其核战略上的竞争对手。美国的核战略基于“先发制人打击能力”，而中国的核战略则与之形成鲜明对比，其基于“不首先使用”原则。美国和中国在核能问题上的立场也大相径庭。美国运营着104座核反应堆，是世界上最大的核能国家。目前，美国生产了全球核能总量的30%，以及美国总发电量的20%。尽管占核能的比例如此之高，但自1979年三哩岛事故以来，美国实际上并未建造新的核电站。由于2011年福岛核事故以来对核能的担忧，奥巴马政府建造近30年来首座核电站的努力目前陷入停滞。

中国正在推动核能的使用，以满足其巨大的能源需求并解决煤电厂造成的空气污染等各种环境问题。中国目前仅运营14座核反应堆，但预计到2030年将把核电站数量增加到100多座，成为最大的核能生产国之一。目前已有25座核电站正在建设中，另有50多座处于规划阶段。

中国预计将从中美合作的角度来处理核安全峰会。换句话说，中国与会并非仅仅因为它关心核安全，而是为了规范中美关系。对北京而言，恢复六方会谈以解决朝鲜核危机是其国家利益的核心。鉴于随着中国计划增加核电站数量，核能安全也已成为中国的一个重要议题，北京可能会支持韩国和日本提出的核安全议程。

韩国奉行“全球韩国”政策。凭借其增强的国家实力和Adopt a strategy of global and regional middle-powermanship的承诺，韩国旨在成为全球问题的召集者、促进者和议程制定者。主办2012年3月首尔峰会的一些目标包括：促进全球安全治理的加强，促进大国之间，特别是中美之间的战略合作，巩固韩美同盟，并重振韩国在制定核安全议程和解决朝鲜核问题方面的努力。

首尔峰会的成功将极大地促进韩国作为中等强国的长期外交战略。首先，继2010年G20峰会和2011年援助有效性高级别论坛的成功之后，成功主办首尔峰会将肯定会提升韩国作为能够调解不同国家之间冲突利益的中等强国的声誉和地位。其次，鉴于核安全峰会是一个由美国主导的机制，成功主办首尔峰会将有助于巩固韩美关系。第三，此次峰会可以成为解决包括核问题在内的朝鲜相关问题的机会。

关于朝鲜核问题，韩国深知这与首尔峰会的议程没有直接关系。如今已近二十年的核问题，随着2011年底金正日的去世以及其子金正恩新政权的开始，进入了一个新阶段。为了证明自己是一位有能力且合法的继承人，金正恩需要改善朝鲜人民的生活水平，他将寻求从韩国和美国获得外部经济援助。朝鲜的核计划将因此成为获得外部大国经济支持的有效讨价还价工具。鉴于朝鲜核计划不仅因扩散问题，还可能转移给非法行为者而引起国际关注，全球为阻止这一趋势所做的努力将继续下去。

然而，可以合理预期的是，重点将更多地放在防止非国家行为体进行的核恐怖主义，这使得将朝鲜问题置于议程首位变得困难，因为它本质上与国家行为体的核扩散有关。在这种情况下，韩国更明智的做法将是战略性地利用首尔峰会作为制定全球安全规范的机会。

此外，韩国和美国作为伙伴国，将能够有效地提请关注朝鲜核计划的威胁，阐明其在朝鲜无核化问题上的官方立场，并通过新闻稿分发这些提案。首尔峰会也是就朝鲜核问题进行双边和多边讨论的良好机会，因为六方会谈的成员国（除朝鲜外）的元首届时将出席。

韩国政府必须针对2012年核安全峰会的具体议题确立以下三个目标。

目标一：在首尔峰会筹备过程中，韩国政府应提出一项有助于实现“无核与生物恐怖主义世界”这一首要目标的核安全愿景。

2010年核安全峰会主要侧重于核安全的根本原则和方向的“宣言”，因此华盛顿峰会缺乏实质性内容。相比之下，首尔峰会将是朝着“落实”这些原则取得实质性进展的机会……（续）

本报告是东亚研究所亚洲安全倡议研究中心研究活动的成果。本报告由刘成敏（Sung Min Yoo）和斯蒂芬·兰杰（Stephen Ranger）于2012年2月13日从韩文翻译成英文。

韩文原文可在此处获取。