[Резюме] Сеульский саммит по ядерной безопасности: последствия для развития глобального управления

Специальный доклад EAI 2012 г. Сеульский саммит по ядерной безопасности

Автор

Чэсын Чун, Национальный университет Сеула

Чин Хо Чон, Университет Кванвун

Сонг-бэ Ким, Институт национальной безопасности

Сан Хён Ли, Министерство иностранных дел и торговли

Сонгхо Шин, Национальный университет Сеула

Резюме

Международные отношения в XXI веке претерпевают фундаментальные изменения, в ходе которых различные транснациональные проблемы должны решаться многоуровневыми акторами. Авторитет государственных акторов снижается, в то время как негосударственные акторы, такие как международные институты, неправительственные организации (НПО) и глобальное гражданское общество, становятся все более влиятельными, имея интересы во многих вопросах, что подчеркивает растущее влияние глобального управления. Появление саммитов G20 для решения глобального финансового кризиса и различных климатических конференций для борьбы с изменением климата являются примерами роста глобального управления. Режимы международной безопасности известны как очень трудные для формирования, поскольку ставки так высоки, и государства обычно испытывают трудности с достижением соглашения. Однако общие угрозы безопасности, такие как терроризм и распространение оружия массового уничтожения, способствуют принятию логики глобального управления даже в области сотрудничества в сфере безопасности. Трудно представить себе, чтобы высшие руководители из более чем 50 стран собрались в одном месте для обсуждения вопросов безопасности, если международные отношения не претерпят фундаментальных изменений.

В этом смысле Саммит по ядерной безопасности (СЯБ), который впервые состоялся в 2010 году, знаменует собой укрепление глобального управления в области вопросов безопасности. СЯБ впервые возник из нового подхода Соединенных Штатов к угрозе ядерного терроризма. Хотя ядерный терроризм всегда был серьезной проблемой с момента окончания Холодной войны, теракты 11 сентября возобновили внимание Соединенных Штатов к одной из самых больших угроз национальной безопасности. При администрации Буша этот подход был в основном односторонним и направленным непосредственно против террористических групп, их баз за рубежом и их спонсоров. Однако такая политика вызвала международную негативную реакцию против Соединенных Штатов, что нанесло ущерб их имиджу за рубежом и обострило отношения с союзниками. Кроме того, такой односторонний подход способствовал уже огромному бюджетному дефициту, который с момента глобального финансового кризиса 2008 года наложил массивные ограничения на доступные ресурсы для Соединенных Штатов.

В результате этих трудностей и ограничений администрация Обамы возобновила свою грандиозную стратегию, направленную на национальную безопасность, названную политикой многостороннего вовлечения. В области ядерных вопросов она задумала Саммит по ядерной безопасности как новый подход к противодействию угрозе ядерного терроризма. Вместо того чтобы напрямую бороться с террористами, эта новая стратегия направлена на борьбу с инструментами, используемыми террористами, такими как незащищенные ядерные материалы. Как многосторонний механизм, Саммит по ядерной безопасности также стремится преодолеть трудности, вызванные односторонними подходами.

Президент Барак Обама в своей пражской речи в апреле 2009 года, где он продвигал идею «мира без ядерного оружия», подчеркнул важность ядерного разоружения, нераспространения и мирного использования ядерной энергии. Таким образом, Саммит по ядерной безопасности является глобальным режимом, возглавляемым США, который представляет собой достижения администрации Обамы в запуске широкой и всеобъемлющей стратегии по борьбе с ядерным терроризмом.

Теоретически, международные институты могут быть созданы ведущими державами (реализм), общими интересами, институционализированными впоследствии (либерализм), или общим пониманием и культурными факторами, формирующими концепции гармоничных национальных интересов (конструктивизм). В случае Саммита по ядерной безопасности фактор власти является наиболее значимым в формировании Саммита, поскольку он был в значительной степени создан благодаря гегемонии США. Однако нельзя игнорировать тот факт, что предотвращение незаконного оборота ядерных материалов и нападений на ядерные объекты террористами или другими группами также отвечает коллективным интересам участвующих государств.

Кроме того, по мере развития саммита мы ожидаем, что единые ценности и правила государств-участников в борьбе с ядерным терроризмом будут иметь более широкие основы, охватывающие фактор идентичности. Таким образом, Саммит по ядерной безопасности можно рассматривать как процесс расширения интересов и власти США, а также распространения норм ядерной безопасности. Повестка дня первого Саммита по ядерной безопасности, состоявшегося в Вашингтоне, округ Колумбия, в 2010 году, «Физическая защита ядерного материала», была очень узкой и конкретной, что облегчило достижение консенсуса по взаимным интересам и идентичности государств-участников. Однако СЯБ как институт имеет потенциал для расширения с течением времени, чтобы решать не только простую задачу защиты ядерных материалов, но и затрагивать вопросы большего разнообразия, такие как те, которые касаются ядерной безопасности и других общих ядерных вопросов. СЯБ медленно трансформируется из института, возглавляемого США, в более универсальный нормативный институт для решения общих проблем и продвижения новых повесток дня.

Одним из примеров является усилие участвующих сторон включить вопрос ядерной безопасности в Саммит по ядерной безопасности. До сих пор ядерная безопасность и ядерная защита долгое время считались принципиально разными вопросами, которые никогда не могли сосуществовать. Все изменилось после ядерной аварии на Фукусимской АЭС в марте 2011 года, которая привела к новым усилиям по восприятию их как взаимосвязанных вопросов. Несмотря на этот новый фокус и внимание, до сих пор нет модели, которая могла бы определить, как эти два понятия могут быть технически определены и связаны. Учитывая трудности с введением комплексной концепции, охватывающей вопрос ядерной безопасности на Сеульском саммите, необходимо приложить усилия для поиска интерфейса между ядерной безопасностью и ядерной защитой. Если на Сеульском саммите будут приняты конкретные планы международного и регионального сотрудничества по безопасности ядерной энергетики, и СЯБ, следовательно, сможет функционировать как режим глобального управления, Сеульский саммит, несомненно, будет запомнен как важное достижение.

Влияние Саммита по ядерной безопасности на отношения между крупными державами может стать еще одним побочным эффектом этого полезного собрания. Ожидается, что отношения между США и Китаем, которые будут наиболее важным фактором в течение второго десятилетия XXI века, будут развиваться в направлении общих интересов в решении вопросов повестки дня Сеульского саммита. Эти отношения, как правило, характеризуются напряженностью и конкуренцией по многим глобальным вопросам из-за экономического роста Китая и относительного упадка Соединенных Штатов. Однако ядерные вопросы отличаются, поскольку Китай не рассматривает Соединенные Штаты как конкурента в плане ядерной стратегии. Ядерная стратегия Соединенных Штатов основана на «возможности первого удара», в то время как ядерная стратегия Китая явно контрастирует, поскольку она основана на принципе «неприменения первым». Позиция Соединенных Штатов и Китая по вопросу ядерной энергии также весьма различна. Эксплуатируя 104 атомные электростанции, Соединенные Штаты являются крупнейшей ядерной державой в мире. В настоящее время Соединенные Штаты производят 30% всей мировой ядерной энергии и 20% всей своей электроэнергии. Несмотря на такой большой процент ядерной энергии, Соединенные Штаты фактически не строили атомные электростанции с момента аварии на Три-Майл-Айленд в 1979 году. Усилия администрации Обамы по строительству первой атомной электростанции за почти 30 лет в настоящее время застопорились из-за опасений по поводу ядерной энергетики после аварии на Фукусиме в 2011 году.

Китай активно развивает ядерную энергетику, чтобы удовлетворить свои огромные энергетические потребности и решить различные экологические проблемы, такие как загрязнение воздуха, вызванное угольными электростанциями. В настоящее время Китай эксплуатирует всего 14 атомных электростанций, но к 2030 году планирует увеличить их число до более чем 100, став одним из крупнейших производителей ядерной энергии. На данный момент 25 установок находятся в стадии строительства, а более 50 — на стадии планирования.

Ожидается, что Китай подойдет к Саммиту по ядерной безопасности с точки зрения сотрудничества между США и Китаем. Другими словами, Китай участвует не потому, что он исключительно озабочен ядерной безопасностью, а скорее для регулирования отношений между США и Китаем. Для Пекина возобновление шестисторонних переговоров для разрешения северокорейского ядерного кризиса находится в центре его национальных интересов. Учитывая, что безопасность ядерной энергетики также стала важным вопросом в Китае, поскольку он планирует увеличить количество электростанций, Пекин, вероятно, согласится с повесткой дня, продвигаемой Южной Кореей и Японией по ядерной безопасности.

Южная Корея проводит политику «Глобальной Кореи». Основываясь на своей возросшей национальной мощи и приверженности стратегии глобального и регионального среднедержавного лидерства, Южная Корея стремится выполнять роли организатора, посредника и постановщика повестки дня по глобальным вопросам. Некоторые из целей проведения Сеульского саммита в марте 2012 года: содействие укреплению глобального управления в области безопасности, содействие стратегическому сотрудничеству между крупными державами с особым акцентом на США и Китай, укрепление альянса РК-США и освежение усилий Южной Кореи по разработке повесток дня в области ядерной безопасности, а также решение проблем, связанных с северокорейской ядерной проблемой.

Успешный исход Сеульского саммита внесет значительный вклад в долгосрочную дипломатическую стратегию Южной Кореи как средней державы. Во-первых, успешное проведение Сеульского саммита, вслед за успехами саммита G20 в 2010 году и Форума высокого уровня по повышению эффективности помощи в 2011 году, безусловно, повысит репутацию и статус Южной Кореи как средней державы, способной выступать посредником между различными странами с противоречивыми интересами. Во-вторых, учитывая, что Саммит по ядерной безопасности является режимом, возглавляемым США, успешное проведение Сеульского саммита поможет укрепить отношения между Республикой Корея и США. В-третьих, саммит может стать возможностью для решения проблем, связанных с Северной Кореей, включая ядерную проблему.

Что касается северокорейской ядерной проблемы, Южная Корея прекрасно осознает, что она напрямую не связана с повесткой дня Сеульского саммита. Теперь, почти двадцатилетняя, ядерная проблема вступает в новую стадию со смертью Ким Чен Ира в конце 2011 года и началом нового режима под руководством его сына Ким Чен Ына. С необходимостью улучшить уровень жизни северокорейского народа, чтобы доказать себя как способного и законного наследника, Ким Чен Ын будет стремиться получить внешнюю экономическую помощь в основном от Южной Кореи и Соединенных Штатов. Северокорейские ядерные программы тогда будут полезны в качестве эффективного инструмента для получения экономической поддержки от внешних держав. Поскольку северокорейская ядерная программа вызывает международную озабоченность не только в плане распространения, но и возможной передачи незаконным акторам, глобальные усилия по предотвращению этой тенденции будут продолжаться.

Однако вполне естественно ожидать, что большее внимание будет уделяться предотвращению ядерного терроризма со стороны негосударственных акторов, что затруднит постановку северокорейского вопроса на первое место в повестке дня, поскольку он, по сути, связан с распространением ядерного оружия государственным актором. В таком случае более разумным подходом для Южной Кореи было бы стратегически использовать Сеульский саммит как возможность взять на себя инициативу в формировании глобальных норм безопасности.

Кроме того, Южная Корея и Соединенные Штаты будут иметь хорошие возможности в качестве стран-партнеров для привлечения внимания к угрозе северокорейской ядерной программы, изложения своей официальной позиции по денуклеаризации Северной Кореи и распространения этих предложений через пресс-релизы. Сеульский саммит также является хорошей возможностью для двусторонних и многосторонних обсуждений северокорейской ядерной проблемы, поскольку на нем будут присутствовать главы государств из стран-членов шестисторонних переговоров, за исключением Северной Кореи.

Правительство Южной Кореи должно поставить следующие три цели в отношении конкретных повесток дня Саммита по ядерной безопасности 2012 года.

Цель-1: В преддверии Сеульского саммита правительство Южной Кореи должно представить видение ядерной безопасности, которое будет способствовать реализации основной цели — «мир без ядерного и биологического терроризма».

Саммит по ядерной безопасности 2010 года был в основном сосредоточен на «декларации» фундаментальных принципов и направления ядерной безопасности, поэтому на Вашингтонском саммите было мало содержательного наполнения. Напротив, Сеульский саммит предоставит возможность для достижения значительного прогресса в «реализации» этих принципов... (Продолжение)

Настоящий доклад является результатом исследовательской деятельности Центра исследований азиатской безопасности Института Восточной Азии. Настоящий доклад был переведен с оригинала 13 февраля 2012 года Сон Мин Ю и Стивеном Рейнджером.

Полный текст на корейском языке доступен здесь.