[Résumé exécutif] Sommet de Séoul sur la sécurité nucléaire : Implications pour la gouvernance mondiale

Rapport Spécial EAI 2012_ Sommet de Séoul sur la sécurité nucléaire

Auteur

Chaesung Chun, Université nationale de Séoul

Jin Ho Jeon, Université Kwangwoon

Sung-bae Kim, Institut de stratégie nationale

Sang Hyun Lee, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce

Seongho Sheen, Université nationale de Séoul

Résumé exécutif

Les relations internationales au XXIe siècle connaissent des changements fondamentaux où divers problèmes transnationaux doivent être traités par des acteurs à plusieurs niveaux. L'autorité des acteurs étatiques diminue tandis que les acteurs non étatiques tels que les institutions internationales, les organisations non gouvernementales (ONG) et la société civile mondiale gagnent en puissance et ont des intérêts dans de nombreuses questions, soulignant l'impact croissant de la gouvernance mondiale. L'émergence des sommets du G20 pour faire face à la crise financière mondiale et diverses conférences sur le climat pour traiter du changement climatique sont quelques exemples de la montée de la gouvernance mondiale. Les régimes de sécurité internationale sont connus pour être très difficiles à former car les enjeux sont très élevés et les États ont généralement du mal à parvenir à un accord. Cependant, les menaces communes à la sécurité telles que le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive facilitent l'adoption de la logique de la gouvernance mondiale, même dans le domaine de la coopération en matière de sécurité. Il est difficile d'imaginer que les décideurs de haut niveau de plus de 50 pays se réunissent pour discuter de questions de sécurité, à moins que les relations internationales ne subissent des changements fondamentaux.

En ce sens, le Sommet sur la sécurité nucléaire (SSN), qui a eu lieu pour la première fois en 2010, annonce le renforcement de la gouvernance mondiale dans le domaine des questions de sécurité. Le SSN est né d'une nouvelle approche des États-Unis face à la menace du terrorisme nucléaire. Bien que le terrorisme nucléaire ait toujours été une préoccupation majeure depuis la fin de la Guerre froide, les attentats du 11 septembre ont ravivé l'attention des États-Unis sur l'une des plus grandes menaces à la sécurité intérieure. Sous l'administration Bush, cette approche était principalement unilatérale, ciblant directement les groupes terroristes, leurs bases à l'étranger et leurs soutiens. De telles politiques ont cependant créé un contrecoup international contre les États-Unis, nuisant à leur image à l'étranger et mettant à rude épreuve les alliances. De plus, de telles approches unilatérales ont contribué à un déficit budgétaire déjà massif qui, depuis la crise financière mondiale de 2008, impose une contrainte énorme sur les ressources disponibles pour les États-Unis.

En conséquence de ces difficultés et limites, l'administration Obama a renouvelé sa grande stratégie en matière de sécurité nationale, qualifiée de politique d'engagement multilatéral. Dans le domaine des affaires nucléaires, elle a conçu le Sommet sur la sécurité nucléaire comme une nouvelle approche pour faire face à la menace du terrorisme nucléaire. Plutôt que de cibler directement les terroristes, cette nouvelle stratégie vise à s'attaquer aux outils utilisés par les terroristes, tels que les matières nucléaires non sécurisées. En tant qu'arrangement multilatéral, le Sommet sur la sécurité nucléaire cherche également à surmonter les difficultés causées par les approches unilatérales.

Le président Barack Obama, lors de son discours à Prague en avril 2009 où il a promu un « monde sans armes nucléaires », a souligné l'importance du désarmement nucléaire, de la non-prolifération et de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. Le Sommet sur la sécurité nucléaire est donc un régime mondial dirigé par les États-Unis qui représente les réalisations de l'administration Obama pour lancer une stratégie large et complète de lutte contre le terrorisme nucléaire.

Théoriquement, les institutions internationales peuvent être créées par les puissances dirigeantes (réalisme), par des intérêts communs institutionnalisés par la suite (libéralisme), ou par une compréhension commune et des facteurs culturels constituant les concepts d'intérêts nationaux harmonieux (constructivisme). Dans le cas du Sommet sur la sécurité nucléaire, le facteur de puissance est le plus significatif dans la formation du Sommet car il a été largement créé par l'hégémonie américaine. Cependant, nous ne pouvons ignorer le fait qu'il est également de l'intérêt collectif des États participants de prévenir le trafic illicite de matières nucléaires et les attaques contre les installations nucléaires par des terroristes ou d'autres groupes.

De plus, à mesure que le sommet se développe, nous nous attendons à ce que les valeurs et règles unifiées des États participants dans la lutte contre le terrorisme nucléaire aient des fondements plus larges, englobant un facteur d'identité. Le Sommet sur la sécurité nucléaire pourrait donc être considéré à la fois comme un processus d'expansion des intérêts et du pouvoir américains et comme une diffusion des normes de sécurité nucléaire. L'ordre du jour du premier Sommet sur la sécurité nucléaire tenu à Washington, D.C. en 2010, « Protection physique des matières nucléaires », était très étroit et spécifique, ce qui a facilité la recherche d'un consensus sur les intérêts et identités mutuels des États participants. Le SSN en tant qu'institution, cependant, a le potentiel de s'étendre avec le temps pour aborder non seulement l'ordre du jour simple de la protection des matières nucléaires, mais aussi des questions de plus grande diversité telles que celles relatives à la sécurité nucléaire et à d'autres questions générales liées au nucléaire. Le SSN se transforme lentement d'une institution dirigée par les États-Unis en une institution normative plus universellement basée pour traiter des questions plus communes et faire avancer de nouveaux programmes.

Un exemple est l'effort des parties prenantes pour inclure la question de la sûreté nucléaire dans le Sommet sur la sécurité nucléaire. Jusqu'à présent, la sécurité nucléaire et la sûreté nucléaire ont longtemps été considérées comme des questions fondamentalement différentes qui ne pourraient jamais coexister. Tout cela a changé suite à l'accident nucléaire de la centrale de Fukushima en mars 2011, qui a conduit à un nouvel effort pour les percevoir comme des questions interconnectées. Malgré cette nouvelle orientation et cette attention, il n'existe toujours pas de modèle permettant de déterminer comment les deux concepts peuvent être techniquement définis et liés. Compte tenu des difficultés à introduire un concept global qui englobe la question de la sécurité nucléaire au sommet de Séoul, des efforts doivent être faits pour rechercher une interface entre la sécurité nucléaire et la sûreté nucléaire. Si des plans spécifiques de coopération internationale et régionale sur la sûreté de l'énergie nucléaire sont adoptés lors du sommet de Séoul et que le SSN est par conséquent capable de fonctionner comme un régime de gouvernance mondiale, le sommet de Séoul sera certainement rappelé pour une telle réalisation importante.

L'impact du Sommet sur la sécurité nucléaire sur les relations entre les grandes puissances pourrait être un autre effet secondaire de cette réunion utile. La relation États-Unis-Chine, qui sera le facteur le plus important pour la deuxième décennie du XXIe siècle, devrait évoluer vers des intérêts communs dans le traitement des ordres du jour du sommet de Séoul. La relation est généralement caractérisée par la tension et la concurrence sur de nombreuses questions mondiales en raison de l'essor économique de la Chine et du déclin relatif des États-Unis. Cependant, les questions nucléaires sont différentes car la Chine ne considère pas les États-Unis comme un concurrent en termes de stratégie nucléaire. La stratégie nucléaire des États-Unis est basée sur la « capacité de première frappe », tandis que la stratégie nucléaire de la Chine est en contraste clair car elle est basée sur le principe de la « non-première utilisation ». La position des États-Unis et de la Chine sur la question de l'énergie nucléaire est également très différente. Exploitant 104 centrales nucléaires, les États-Unis sont la plus grande puissance nucléaire au monde. Actuellement, les États-Unis produisent 30 % de l'énergie nucléaire totale mondiale et 20 % de la production totale d'électricité des États-Unis. Malgré une part aussi importante de l'énergie nucléaire, les États-Unis n'ont pas construit de centrale nucléaire depuis l'accident de Three Mile Island en 1979. L'effort de l'administration Obama pour construire la première centrale nucléaire depuis près de 30 ans est actuellement à l'arrêt en raison des préoccupations concernant l'énergie nucléaire depuis l'accident nucléaire de Fukushima en 2011.

La Chine pousse à l'utilisation de l'énergie nucléaire afin de répondre à ses besoins énergétiques massifs et de résoudre divers problèmes environnementaux tels que la pollution de l'air causée par les centrales à charbon. La Chine exploite actuellement seulement 14 centrales nucléaires, mais devrait augmenter ce nombre pour devenir l'un des plus grands producteurs d'énergie nucléaire d'ici 2030 avec plus de 100 centrales. Jusqu'à présent, 25 centrales sont en construction et plus de 50 sont en phase de planification.

La Chine devrait aborder le Sommet sur la sécurité nucléaire du point de vue de la coopération États-Unis-Chine. En d'autres termes, la Chine participe non pas parce qu'elle est exclusivement préoccupée par la sécurité nucléaire, mais plutôt pour réguler les relations entre les États-Unis et la Chine. Pour Pékin, la reprise des pourparlers à six pour résoudre la crise nucléaire nord-coréenne est au cœur de ses intérêts nationaux. Étant donné que la sûreté de l'énergie nucléaire est également devenue une question importante en Chine alors qu'elle prévoit d'augmenter le nombre de centrales, Pékin est susceptible de suivre l'ordre du jour promu par la Corée du Sud et le Japon sur la sûreté nucléaire.

La Corée du Sud a poursuivi la politique de « Corée mondiale ». Sur la base de sa puissance nationale accrue et de son engagement à adopter une stratégie de « middle-powermanship » mondiale et régionale, la Corée du Sud vise à remplir les rôles de convocateur, de facilitateur et de définisseur d'ordre du jour pour les questions mondiales. Certains des objectifs de l'accueil du sommet de Séoul en mars 2012 sont : contribuer au renforcement de la gouvernance mondiale de la sécurité, faciliter la coopération stratégique entre les grandes puissances avec un accent particulier sur les États-Unis et la Chine, consolider l'alliance ROK-États-Unis, et rafraîchir les efforts de la Corée du Sud pour développer des programmes de sécurité nucléaire et résoudre les problèmes liés au problème nucléaire nord-coréen.

Un résultat réussi du sommet de Séoul contribuerait alors largement à la stratégie diplomatique à long terme de la Corée du Sud en tant que puissance moyenne. Premièrement, le succès de l'accueil du sommet de Séoul, suite aux succès du sommet du G20 de 2010 et du Forum de haut niveau sur l'efficacité de l'aide de 2011, améliorera certainement la réputation et le statut de la Corée du Sud en tant que puissance moyenne capable de médiatiser entre différents pays aux intérêts divergents. Deuxièmement, étant donné que le Sommet sur la sécurité nucléaire est un régime dirigé par les États-Unis, un accueil réussi du sommet de Séoul contribuera à consolider les relations ROK-États-Unis. Troisièmement, le sommet pourrait devenir une occasion de résoudre les questions liées à la Corée du Nord, y compris le problème nucléaire.

Pour la question nucléaire nord-coréenne, la Corée du Sud sait bien qu'elle n'est pas directement liée à l'ordre du jour du sommet de Séoul. Aujourd'hui, vieux de près de vingt ans, le problème nucléaire entre dans une nouvelle phase avec la mort de Kim Jong-Il fin 2011 et le début d'un nouveau régime sous son fils Kim Jong-un. Avec le besoin d'améliorer le niveau de vie du peuple nord-coréen afin de prouver qu'il est un héritier capable et légitime, Kim Jong-un cherchera à obtenir une aide économique extérieure principalement de la Corée du Sud et des États-Unis. Les programmes nucléaires de la Corée du Nord seront alors utiles comme outil de négociation efficace pour obtenir un soutien économique des puissances extérieures. Comme le programme nucléaire nord-coréen suscite des préoccupations internationales non seulement pour la prolifération, mais aussi pour un possible transfert à des acteurs illégitimes, les efforts mondiaux pour éviter cette tendance se poursuivront.

Cependant, il est tout à fait naturel de s'attendre à ce qu'un accent plus important soit mis sur la prévention du terrorisme nucléaire par des acteurs non étatiques, ce qui rendra difficile de placer la question nord-coréenne en tête de l'ordre du jour, car elle est essentiellement liée à la prolifération nucléaire par un acteur étatique. Dans un tel cas, l'approche la plus judicieuse pour la Corée du Sud serait d'utiliser stratégiquement le sommet de Séoul comme une occasion de prendre la tête de la formulation des normes de sécurité mondiales.

En outre, la Corée du Sud et les États-Unis seront bien placés en tant que pays partenaires pour attirer l'attention sur la menace du programme nucléaire nord-coréen, énoncer leur position officielle sur la dénucléarisation de la Corée du Nord et diffuser ces propositions par le biais de communiqués de presse. Le sommet de Séoul est également une bonne occasion pour des discussions bilatérales et multilatérales sur la question nucléaire nord-coréenne, car les chefs d'État des pays membres des pourparlers à six, à l'exception de la Corée du Nord, seront présents.

Le gouvernement sud-coréen doit fixer les trois objectifs suivants en relation avec les ordres du jour spécifiques du Sommet sur la sécurité nucléaire de 2012.

Objectif-1 : Dans la perspective du sommet de Séoul, le gouvernement sud-coréen devrait présenter une vision de la sécurité nucléaire qui contribuera à la réalisation de l'objectif principal, « un monde sans terrorisme nucléaire et biologique ».

Le Sommet sur la sécurité nucléaire de 2010 s'est principalement concentré sur la « déclaration » des principes fondamentaux et de l'orientation de la sécurité nucléaire, de sorte qu'il y avait peu de contenu substantiel au sommet de Washington. En revanche, le sommet de Séoul sera l'occasion de faire des progrès significatifs vers la « mise en œuvre » de ces principes... (Suite)

Ce rapport est le résultat de l'activité de recherche du Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité asiatique de l'Institut d'Asie de l'Est. Ce rapport a été traduit de l'original le 13 février 2012 par Sung Min Yoo et Stephen Ranger.

Le texte intégral en coréen est disponible ici.