[Resumen Ejecutivo] Cumbre de Seguridad Nuclear de Seúl: Implicaciones para la Gobernanza Global

Informe Especial EAI 2012_ Cumbre de Seguridad Nuclear de Seúl

Autor

Chaesung Chun, Universidad Nacional de Seúl

Jin Ho Jeon, Universidad de Kwangwoon

Sung-bae Kim, Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional

Sang Hyun Lee, Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio

Seongho Sheen, Universidad Nacional de Seúl

Resumen Ejecutivo

Las relaciones internacionales en el siglo XXI están experimentando cambios fundamentales en los que diversos problemas transnacionales deben ser abordados por actores multinivel. La autoridad de los actores estatales está disminuyendo, mientras que los actores no estatales, como las instituciones internacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil global, se están volviendo más poderosos y tienen intereses en muchos temas, lo que enfatiza el creciente impacto de la gobernanza global. La aparición de las reuniones cumbre del G20 para hacer frente a la crisis financiera mundial y diversas conferencias sobre el clima para abordar el cambio climático son algunos ejemplos del auge de la gobernanza global. Los regímenes de seguridad internacional son conocidos por ser muy difíciles de formar, ya que los intereses en juego son muy altos y los estados suelen tener dificultades para llegar a un acuerdo. Sin embargo, las amenazas comunes a la seguridad, como el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva, facilitan la adopción de la lógica de la gobernanza global incluso en el ámbito de la cooperación en materia de seguridad. Es difícil imaginar que los máximos responsables de la toma de decisiones de más de 50 países se reúnan en un solo lugar para discutir cuestiones de seguridad, a menos que las relaciones internacionales experimenten cambios fundamentales.

En ese sentido, la Cumbre de Seguridad Nuclear (CSN), que tuvo lugar por primera vez en 2010, anuncia el fortalecimiento de la gobernanza global en el ámbito de las cuestiones de seguridad. La CSN surgió por primera vez de un nuevo enfoque de los Estados Unidos ante la amenaza del terrorismo nuclear. Si bien el terrorismo nuclear siempre ha sido una preocupación importante desde el final de la Guerra Fría, los ataques del 11 de septiembre renovaron el enfoque en los Estados Unidos sobre lo que constituye una de las mayores amenazas a la seguridad nacional. Bajo la administración Bush, ese enfoque fue principalmente unilateral y se dirigió directamente a grupos terroristas, sus bases en el extranjero y sus patrocinadores. Sin embargo, tales políticas crearon una reacción internacional contra los Estados Unidos que dañó su imagen en el extranjero y tensó las alianzas. Además, tales enfoques unilaterales también contribuyeron a un déficit presupuestario ya masivo que, desde la crisis financiera mundial de 2008, ha impuesto una restricción masiva a los recursos disponibles para los Estados Unidos.

Como resultado de estas dificultades y limitaciones, la administración Obama renovó su gran estrategia, que se extendía a las estrategias de seguridad nacional, acuñada como política de compromiso multilateral. En el ámbito de los asuntos nucleares, concibió la Cumbre de Seguridad Nuclear como un nuevo enfoque para confrontar la amenaza del terrorismo nuclear. En lugar de atacar directamente a los terroristas, esta nueva estrategia busca abordar las herramientas utilizadas por los terroristas, como los materiales nucleares sueltos. Como acuerdo multilateral, la Cumbre de Seguridad Nuclear también busca superar las dificultades causadas por los enfoques unilaterales.

El presidente Barack Obama, durante su discurso en Praga en abril de 2009, donde promovió un "mundo sin armas nucleares", enfatizó la importancia del desarme nuclear, la no proliferación y el uso pacífico de la energía nuclear. La Cumbre de Seguridad Nuclear es, por lo tanto, un régimen global liderado por Estados Unidos que representa los logros de la administración Obama para lanzar una estrategia amplia y completa para contrarrestar el terrorismo nuclear.

Teóricamente, las instituciones internacionales pueden ser creadas por las potencias líderes (realismo), por intereses comunes institucionalizados posteriormente (liberalismo), o por entendimientos comunes y factores culturales que constituyen los conceptos de intereses nacionales armoniosos (constructivismo). En el caso de la Cumbre de Seguridad Nuclear, el factor de poder es el más significativo en la formación de la Cumbre, ya que fue creada en gran medida a través de la hegemonía de EE. UU. Sin embargo, no podemos ignorar el hecho de que también es el interés colectivo de los estados participantes prevenir el tráfico ilícito de material nuclear y los ataques a instalaciones nucleares por parte de terroristas u otros grupos.

Además, a medida que la cumbre se desarrolla, esperamos que los valores y reglas unificados de los estados participantes en la lucha contra el terrorismo nuclear tengan bases más amplias, abarcando un factor de identidad. La Cumbre de Seguridad Nuclear podría, por lo tanto, considerarse tanto un proceso de expansión de los intereses y el poder de EE. UU. como de difusión de las normas de seguridad nuclear. La agenda de la primera Cumbre de Seguridad Nuclear, celebrada en Washington, D.C. en 2010, "Protección Física del Material Nuclear", fue muy estrecha y específica, lo que facilitó el consenso sobre los intereses e identidades mutuos de los estados participantes. La CSN como institución, sin embargo, tiene el potencial de expandirse con el tiempo para abordar no solo la agenda simple de proteger el material nuclear, sino también para abordar cuestiones de mayor diversidad, como las relacionadas con la seguridad nuclear y otros asuntos generales relacionados con la energía nuclear. La CSN se transforma lentamente de una institución liderada por Estados Unidos a una más universalmente basada y normativa para abordar cuestiones más comunes y avanzar en nuevas agendas.

Un ejemplo es el esfuerzo de las partes participantes para incluir la cuestión de la seguridad nuclear en la Cumbre de Seguridad Nuclear. Hasta ahora, la seguridad nuclear y la seguridad física nuclear se han considerado durante mucho tiempo cuestiones fundamentalmente diferentes que nunca podrían coexistir. Todo esto cambió tras el accidente nuclear en la planta de Fukushima en marzo de 2011, que llevó a un nuevo esfuerzo para percibirlas como cuestiones interconectadas. A pesar de este nuevo enfoque y atención, todavía no existe un modelo que pueda determinar cómo se pueden definir y vincular técnicamente los dos conceptos. Dadas las dificultades para introducir un concepto integral que abarque la cuestión de la seguridad nuclear en la cumbre de Seúl, es necesario hacer esfuerzos para buscar una interfaz entre la seguridad nuclear y la seguridad física nuclear. Si se adoptan planes específicos de cooperación internacional y regional sobre la seguridad de la energía nuclear en la cumbre de Seúl y la CSN puede funcionar en consecuencia como un régimen de gobernanza global, la cumbre de Seúl sin duda será recordada por un logro tan importante.

El impacto de la Cumbre de Seguridad Nuclear en las relaciones entre las principales potencias podría ser otro efecto secundario de esta útil reunión. Se espera que la relación entre Estados Unidos y China, que será el factor más importante para la segunda década del siglo XXI, se desarrolle hacia intereses comunes en el manejo de las agendas de la cumbre de Seúl. La relación se caracteriza generalmente por la tensión y la competencia en muchas cuestiones globales debido al auge económico de China y la relativa declinación de los Estados Unidos. Sin embargo, las cuestiones nucleares son diferentes, ya que China no considera a Estados Unidos un competidor en términos de estrategia nuclear. La estrategia nuclear de los Estados Unidos se basa en la "capacidad de primer golpe", mientras que la estrategia nuclear de China está en claro contraste, ya que se basa en el principio de "no primer uso". La posición de los Estados Unidos y China sobre la cuestión de la energía nuclear también es bastante diferente. Operando 104 centrales nucleares, Estados Unidos es la mayor potencia nuclear del mundo. Actualmente, Estados Unidos produce el 30% de la energía nuclear total del mundo y el 20% de la producción total de energía de EE. UU. A pesar de representar un porcentaje tan grande de la energía nuclear, Estados Unidos no ha construido una central nuclear desde el accidente de Three Mile Island en 1979. El esfuerzo de la administración Obama para construir la primera central nuclear en casi 30 años está actualmente paralizado debido a las preocupaciones sobre la energía nuclear desde el accidente nuclear de Fukushima de 2011.

China está impulsando el uso de la energía nuclear para satisfacer sus enormes necesidades energéticas y resolver diversos problemas ambientales, como la contaminación del aire causada por las centrales de carbón. China opera actualmente solo 14 centrales nucleares, pero se espera que aumente el número para convertirse en uno de los mayores productores de energía nuclear para 2030, con más de 100 plantas. Hasta ahora, 25 plantas están en construcción y más de 50 están en fase de planificación.

Se espera que China aborde la Cumbre de Seguridad Nuclear desde la perspectiva de la cooperación entre Estados Unidos y China. En otras palabras, China participa no porque esté exclusivamente preocupada por la seguridad nuclear, sino para regular las relaciones entre Estados Unidos y China. Para Beijing, la reanudación de las Conversaciones de las Seis Partes para resolver la Crisis Nuclear de Corea del Norte está en el centro de sus intereses nacionales. Dado que la seguridad de la energía nuclear también se ha convertido en un tema importante en China, ya que planea aumentar el número de centrales eléctricas, es probable que Beijing acepte la agenda impulsada por Corea del Sur y Japón sobre seguridad nuclear.

Corea del Sur ha seguido la política de "Corea Global". Basándose en su poder nacional mejorado y su compromiso de adoptar una estrategia de "middle-powermanship" global y regional, Corea del Sur aspira a cumplir las funciones de convocante, facilitador y fijador de agendas para cuestiones globales. Algunos de los objetivos de albergar la cumbre de Seúl en marzo de 2012 son: contribuir al fortalecimiento de la gobernanza de seguridad global, facilitar la cooperación estratégica entre las principales potencias con especial énfasis en Estados Unidos y China, consolidar la alianza ROK-EE. UU. y renovar los esfuerzos de Corea del Sur para desarrollar agendas de seguridad nuclear y también resolver cuestiones relacionadas con el problema nuclear de Corea del Norte.

Un resultado exitoso en la cumbre de Seúl, entonces, contribuiría ampliamente a la estrategia diplomática a largo plazo de Corea del Sur como una potencia media. Primero, el éxito en albergar la cumbre de Seúl, siguiendo los éxitos de la cumbre del G20 de 2010 y el Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda de 2011, sin duda mejorará la reputación y el estatus de Corea del Sur como una potencia media capaz de mediar entre diferentes países con intereses contrapuestos. Segundo, dado que la Cumbre de Seguridad Nuclear es un régimen liderado por EE. UU., una anfitrionía exitosa de la cumbre de Seúl ayudará a solidificar las relaciones ROK-EE. UU. Tercero, la cumbre podría convertirse en una oportunidad para resolver cuestiones relacionadas con Corea del Norte, incluido el problema nuclear.

Para el problema nuclear de Corea del Norte, Corea del Sur es muy consciente de que no está directamente relacionado con la agenda de la cumbre de Seúl. Ahora, con casi veinte años de antigüedad, el problema nuclear entra en una nueva etapa con la muerte de Kim Jong-Il a finales de 2011 y el comienzo de un nuevo régimen bajo su hijo Kim Jong-un. Con la necesidad de mejorar los niveles de vida del pueblo norcoreano para demostrar que es un heredero capaz y legítimo, Kim Jong-un buscará obtener ayuda económica externa, principalmente de Corea del Sur y Estados Unidos. Los programas nucleares de Corea del Norte serán entonces útiles como una herramienta de negociación eficiente para obtener apoyo económico de potencias externas. Dado que el programa nuclear de Corea del Norte es de preocupación internacional no solo por la proliferación, sino también por la posible transferencia a actores ilegítimos, los esfuerzos globales para evitar esta tendencia continuarán.

Sin embargo, es bastante natural esperar que se ponga más énfasis en la prevención del terrorismo nuclear por parte de actores no estatales, lo que dificultará la colocación del problema de Corea del Norte en la cima de la agenda, ya que en esencia se relaciona con la proliferación nuclear por parte de un actor estatal. En tal caso, el enfoque más sensato para Corea del Sur sería utilizar estratégicamente la cumbre de Seúl como una oportunidad para tomar la iniciativa en la formulación de normas de seguridad global.

Además, Corea del Sur y Estados Unidos estarán bien posicionados como países socios para llamar la atención sobre la amenaza del programa nuclear de Corea del Norte, exponer su posición oficial sobre la desnuclearización de Corea del Norte y distribuir estas propuestas a través de comunicados de prensa. La cumbre de Seúl es también una buena oportunidad para debates bilaterales y multilaterales sobre el problema nuclear de Corea del Norte, ya que estarán presentes los jefes de estado de los países miembros de las Conversaciones de las Seis Partes, excepto Corea del Norte.

El gobierno de Corea del Sur debe establecer los siguientes tres objetivos en relación con las agendas específicas de la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2012.

Objetivo-1: En el período previo a la cumbre de Seúl, el gobierno de Corea del Sur debe presentar una visión sobre seguridad nuclear que contribuya a la realización del objetivo principal, "un mundo sin terrorismo nuclear y biológico".

La Cumbre de Seguridad Nuclear de 2010 se centró principalmente en la "declaración" de los principios fundamentales y la dirección de la seguridad nuclear, por lo que hubo poco contenido sustantivo en la cumbre de Washington. Por el contrario, la cumbre de Seúl será una oportunidad para lograr un progreso significativo hacia la "implementación" de estos principios... (Continuado)

Este informe es el resultado de la actividad de investigación del Instituto de Asia Oriental del Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad de Asia. Este informe ha sido traducido del original el 13 de febrero de 2012 por Sung Min Yoo y Stephen Ranger.

El texto completo en coreano está disponible aquí.