峰会与六方会谈：美国对朝鲜的政策

六方会谈目前的僵局使得解决朝鲜核危机变得更加困难。虽然恢复六方会谈是与会者的一个关键目标，但重启美国与朝鲜的对话仍然是第一步。在其执政的第一年，奥巴马政府在努力制定对朝政策的过程中，面临平壤的多次挑衅。随着史蒂芬·博斯沃思领导政府的对朝政策，以及坎贝尔负责国务院的角色，理解奥巴马政府的对朝政策对于应对危机未来的走向及其结果至关重要。

东亚研究所（EAI）于2010年2月23日邀请著名朝鲜问题专家、莫林和迈克·曼斯菲尔德基金会执行主任L. Gordon Flake评估华盛顿对朝鲜的政策。他与韩国的顶尖专家一起，概述了奥巴马政府的现行方针，并将其与布什政府进行了对比。2009年4月和5月分别进行的导弹试验和核试验，使奥巴马政府

从一开始就处于一个困难的境地。然而，这种情况与平壤以往的挑衅有所不同。一些人认为奥巴马政府应该以新的协议和全面的方案来回应，而另一些人则主张采取强硬和更严厉的措施。其结果与布什政府有所不同。然而，迄今为止尚未取得任何有意义的成果。在他的演讲中，Flake先生讨论了围绕华盛顿对朝鲜政策的许多紧迫问题。奥巴马政府的方针与布什政府有何不同？奥巴马政府能否有效地与其地区伙伴韩国和日本协调其方针？相应地，它又是如何与中国和俄罗斯合作的？考虑到六方会谈目前处于僵局，在奥巴马政府下它将扮演什么角色？以下是L. Gordon Flake的演讲及其后续讨论的总结。

演讲

推行多边外交以应对朝鲜问题

奥巴马政府的外交政策主要基于多边主义和外交的核心理念。这些原则已明显被华盛顿应用于解决朝鲜核危机。与布什政府早期明确否认与包括朝鲜在内的“邪恶轴心”国家进行直接谈判不同，奥巴马总统明确寻求多边协调和强硬外交，以迫使平壤放弃其核武器计划。奥巴马政府在朝鲜核危机中与盟友进行密切事先协商和协调的政治努力，在很大程度上代表了美国外交政策的这一转变。这可以从奥巴马政府朝鲜政策特别代表史蒂芬·博斯沃思与布什政府负责东亚和太平洋事务的助理国务卿克里斯托弗·希尔在处理平壤日益增长的核野心方面的不同策略中清楚地看出。许多专家认为，希尔在与朝鲜进行直接谈判时，事先与美国盟友的协商和政策协调不足，而博斯沃思则主要通过与伙伴的密切协商来处理。鉴于奥巴马政府致力于通过多边合作实现朝鲜半岛无核化的目标，六方会谈被认为是包括中国、日本、俄罗斯、韩国和美国在内的各方之间最可行也是最理想的政策选择。

制定东北亚政策而非朝鲜政策

从更广泛的层面分析奥巴马总统在东北亚的地区政策，可以谨慎地认为，奥巴马政府正在推行一项东北亚政策，而不是一项朝鲜政策本身。Flake先生分享了他的评估，即美国在该地区的核心国家利益不仅限于朝鲜问题。相反，地区和平、稳定和经济进步，以及美国与中国、俄罗斯和韩国的双边关系，是衡量华盛顿在东北亚战略利益时更关键的因素。因此，奥巴马政府的这种务实和现实的假设，旨在遏制平壤的核野心，作为其确保朝鲜半岛不断升级的核危机不损害促进美国在该地区维持和平与稳定的更广泛利益的战略努力的一部分。

奥巴马总统对朝政策的积极方面

尽管目前核危机陷入僵局，Flake先生指出，奥巴马政府在处理朝鲜核问题上取得了成功。尽管他称之为“无进展的成功”，因为其主要表现是政策协调和避免最坏情况的发生。最重要的是，美国在其盟友，特别是韩国和日本之间，投入了大量的政治资源以建立信任。近年来，随着与首尔和东京在工作层面的沟通水平空前提高，奥巴马政府奉行了一种基于相互信任的协调合作方针。在对朝韩首脑会晤的可能性进行谨慎预测的同时，首尔和华盛顿的政策制定者都持乐观态度，认为朝韩首脑会晤可能反映了他们在和平解决朝鲜半岛核问题上的共同利益和相互信任。

其次，Flake先生认为，奥巴马政府在一年内比布什政府八年内更成功地对朝鲜实施了有意义的经济制裁和协调施压，尽管布什政府的言辞严厉。根据Flake先生对奥巴马总统执政第一年的回顾，他强烈支持当前政府的观点，即只有当其他会谈方确信美国同样致力于外交，而不是仅仅使用强制手段时，才能最大限度地发挥对朝鲜的有效经济制裁。这种经过仔细协调的外交努力来解决朝鲜核问题，将有效地加大国际社会对朝鲜的压力，促使其重返谈判并单方面放弃其核武库。

奥巴马政府对朝鲜政权政策的另一个值得注意的方面是其连续性。与克林顿和布什政府政策的波动性相比，奥巴马政府在处理朝鲜核武器计划的同时，应对平壤不断升级的核边缘政策方面保持了一致性。面对华盛顿对寻求核扩散机制框架之外的核武器国家（如朝鲜和伊朗）日益强硬的外交政策，平壤似乎缺乏追求其核野心的连贯政策，在日益增长的国内政权生存压力下，重复着挑衅与妥协的明显模式。对朝鲜采取强硬外交的一致政策被认为是有效迫使平壤遵守《核不扩散条约》（NPT）并遵守国际原子能机构（IAEA）的关键。

奥巴马总统对朝政策的局限性

人们普遍认为，朝鲜核危机没有立即的解决方案，该危机一直是该地区不稳定和不确定性的根源。国际防扩散机制被认为缺乏任何有效或可行的行动计划，可能导致平壤完全和可核查地放弃其核武器。换句话说，美国和地区大国在缺乏最终解决方案的情况下，仅仅管理了核危机。在当前情况下，“会谈各方（即中国、日本、俄罗斯、韩国和美国）如何在没有解决方案的情况下取得成功”的问题似乎更加适用和现实。Flake先生重申，奥巴马政府在应对朝鲜发展核武器方面的主要目标在很大程度上是双重的——遏制危机带来的问题，并防止朝鲜成为美国及其地区盟友之间冲突的根源。

Flake先生最后指出，巨大的政治投入并不一定能带来成功和有针对性的政策成果。这一论点体现在克里斯托弗·希尔在金正日领导下与朝鲜进行谈判的经历中。尽管他花了两年时间不懈努力，并投入了巨大的政治精力来解决朝鲜半岛的核危机，但希尔未能改变平壤的核行为，这主要是因为他在与朝鲜谈判过程中不愿积极与盟友接触。从希尔的经历中吸取的教训，对任何可能倾向于过于积极主动地接触平壤的人来说，都起到了一定的警示作用。奥巴马政府的政策制定者采取了一条与布什政府战略不同的道路。如上所述，东北亚政策更能准确地描述奥巴马的对朝政策。美国维持东北亚稳定的战略利益，在该地区比平壤的核问题本身更重要。

讨论

无解决方案的成功

几位韩国与会者指出，可以认为美国一直在制定一项遏制政策来管理核危机，作为推动该地区立即获得政治和安全利益的突破的替代方案。基于朝鲜短期内不太可能仅通过对话放弃核武器的潜在假设，美国现在侧重于通过国际防扩散机制内的合作努力，来长期遏制平壤的核能力。美国的一些政策制定者可能会推动在朝鲜半岛核问题上取得即时突破，因为这可以服务于他们的政治利益，并代表着即将举行的2010年《不扩散核武器条约》缔约国审议大会的一项切实成就。然而，奥巴马政府已警告，平壤可能利用《不扩散核武器条约》审议大会作为一个机会窗口，利用该地区政策制定者日益增长的时间压力来赢得短期的经济和政治利益。奥巴马政府对长期方针的谨慎强调，需要与地区大国，特别是中国、日本、俄罗斯和韩国进行更密切的合作，以集体应对朝鲜的核行为，尤其是在危机升级的时候。

然而，一位韩国与会者对美国对朝政策提出了怀疑评估，该政策似乎侧重于管理危机而非解决问题。平壤的核能力和导弹能力水平将是决定美国管理核危机是否能真正取得显著成果的关键因素。虽然在朝鲜进行核挑衅后，就实施制裁达成共识更容易，但中国和俄罗斯在全力支持对平壤导弹试验的制裁方面有所犹豫。因此，朝鲜的军事能力，特别是导弹技术，可能会继续增长，因为对平壤施加的旨在遏制其导弹能力的制裁相对有限。如果真是这样，鉴于中国和俄罗斯政府在扩大对朝制裁方面的微妙犹豫，奥巴马政府遏制平壤核能力和导弹能力的战略将难以维持。

恢复六方会谈

一些与会者指出，国内日益加剧的不稳定更有可能促使朝鲜加强其维持核武器以确保政权生存的努力。鉴于核武器在支撑金正日对社会各部门，特别是军队的严格控制方面具有象征性作用，加强其核武器计划与其政权生存及其领导合法性密切相关。这可能导致朝鲜明确或隐含地不愿重返旨在实现朝鲜核武器可核查和不可逆转裁军的六方会谈。考虑到近期朝鲜国内日益增长的不确定性，金正日政权在短期内单方面放弃其核武库以及无条件重返谈判将是困难的。因此，朝鲜国内日益加剧的不稳定可能会降低其重返多边谈判的战略动力，使得六方会谈的恢复更加不可能。

相比之下，韩国的其他与会者提出了相反的观点，认为国内不稳定与平壤重返谈判的意愿之间存在联系。这些与会者提到，国内政治日益增长的不确定性往往会促使朝鲜做出让步，以缓解国内条件恶化。以经济和外交奖励换取放弃核武器可能是一个有吸引力的选择，尽管是短期的，当面临朝鲜政权即将崩溃的迹象时。在这种情况下，“曲线关系”的概念更适用于解释金正日掌权与朝鲜重返六方会谈可能性之间的相互作用。朝鲜日益恶化的国内问题，使其濒临崩溃，更有可能导致其核行为的逆转，以确保政权生存。在这方面，Flake先生指出，金正日政权依靠六方会谈作为解决当前朝鲜半岛核危机的主要手段，这在某种程度上是不现实的。朝鲜一直对会谈持怀疑态度，在过去两年里一直要求与美国签订正式的和平条约。鉴于缺乏能够触发朝鲜核行为根本性改变的新压力点，特别是来自中国的压力，现有平衡在不久的将来可能会维持。平壤继续要求在多边谈判框架之外签订和平条约，将很难在朝韩关系以及遏制朝鲜核野心的国际努力方面取得任何有意义的进展。在这方面，Flake先生谨慎地补充说，考虑到奥巴马政府将六方会谈的多边框架作为关键机制的战略重点，美国将难以接受朝鲜关于和平条约的双边要求。

对朝综合方针

许多讨论集中在李明博政府和奥巴马政府对朝鲜政权的不同战略。一位与会者指出，奥巴马政府在处理平壤的核武器问题上采取了循序渐进的综合方针。这种方针不要求平壤在恢复六方会谈之前做出根本性改变其核行为的战略决策。相反，它旨在在多边谈判过程中分阶段解决核危机，最终实现朝鲜的完全、可核查和不可逆转的无核化。由于美国在会谈进行过程中寻求获得平壤放弃其核武器的战略决策，他们在会谈的初期阶段可能会达成共识，而当单方面放弃核武器被认为不符合平壤的战略利益时，就很难从朝鲜那里获得可靠和有意义的回应。

另一方面，一些与会者继续区分美国的综合方针与李明博政府的“大交易”理念。最显著的区别之一是，李明博政府要求朝鲜采取实质性步骤，停止非法转让核技术，并最终拆除其核武器，作为恢复任何形式谈判的先决条件。然而，这种韩国的方针可能会降低说服朝鲜首先做出单方面放弃核武器的战略决策的可能性，而没有任何可见的安全和经济收益。完全放弃核武器在谈判初期对朝鲜来说是不可接受的，如果没有政权生存的保障以及随后的经济和外交奖励。尽管“大交易”政策在解决核危机的初期阶段达成朝韩及六方会谈参与国之间协议的可能性较低，但一旦朝鲜做出不可逆转的战略决策改变其核行为，它更有可能产生可观的成果。

鉴于首尔和华盛顿在处理金正日政权问题上的假设略有分歧，Flake先生指出，这两种对朝政策在根本上并无不同。尽管奥巴马政府对李明博政府的“大交易”理念没有明确的定义，但两种方针都具有共同的目标，即创造条件迫使朝鲜做出停止发展核武器并重返六方会谈的战略决策。Flake先生重申，更重要的是会谈各方基于其在促进朝鲜半岛无核化方面的共同利益进行战略协调。

演讲者

L. Gordon Flake

主持人

郑采成（首尔大学）

与会讨论者

千成勋（韩国国家统一研究所）

崔康（外国语及国家安全研究所）

黄智焕（明知大学）